Obowiązek usunięcia materiałów łatwopalnych z klatek schodowych

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1940, z późn. zm.) nałożył na spółdzielnię mieszkaniową, jako właściciela budynku mieszkalnego, obowiązki:

• natychmiastowego usunięcia materiałów palnych składowanych na klatkach od parteru do X piętra budynku,
• usunięcia pozostałych przedmiotów umieszczonych na tych ciągach komunikacyjnych, w sposób zmniejszający ich szerokość poniżej 1,2 m albo wysokość poniżej 2,2 m,
• uzupełnienia oznakowania miejsca usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi w ww. budynku, poprzez oznakowanie znakami zgodnymi z Polskimi Normami dotyczącymi znaków bezpieczeństwa – do 28 lutego 2018 r.

Argumenty spółdzielni

Spółdzielnia mieszkaniowa odwołała się od tej decyzji. Argumentowała, że rzeczy pozostawione na korytarzach budynku nie stanowią jej własności, a ona sama nie jest uprawniona do tego, by wyegzekwować od ich właścicieli usunięcie przedmiotów z ciągów komunikacyjnych. Ponadto stwierdziła, że części wspólne budynku (między innymi korytarze) pozostają we współwłasności jej oraz mieszkańców poszczególnych lokali, dlatego obowiązki nałożone decyzją powinny obciążać wszystkich współwłaścicieli jako strony postępowania. Osoby te – jako współwłaściciele nieruchomości – powinny brać udział w postępowaniu jako strony zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Podkreślił, że spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd powierzony z mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1208, z późn. zm.), który jest odpowiednikiem zarządu powierzonego wykonywanego na podstawie umów opisanych w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1084, z późn. zm.), zatem jest podmiotem sprawującym zarząd. Skoro tak, to zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej ponosi ona odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym zapewnienia osobom przebywającym w przedmiotowym budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji w odniesieniu do całości nieruchomości wspólnej, który wynika z § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Przepis ten zakazuje gromadzenia materiałów palnych w obrębie dróg ewakuacyjnych budynku. Wobec tego spółdzielnia jest stroną postępowania i to na nią powinien być nałożony obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami ochrony przeciwpożarowej. Wskazał również, że zarządca budynku ma możliwości wyegzekwowania od mieszkańców usunięcia przedmiotów z korytarzy. Ponadto w przypadku niewykonania nałożonych decyzją obowiązków w toku postępowania egzekucyjnego organy mogą nakładać na zobowiązany podmiot grzywny w celu przymuszenia.

Spółdzielnia mieszkaniowa złożyła skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Jej zdaniem organy straży pominęły, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do przepisów o ochronie przeciwpożarowej stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co oznacza konieczność uzyskania umocowania pozostałych współwłaścicieli do ich dokonania. Organy obu instancji powinny były zapewnić tym osobom możliwość wzięcia czynnego udziału w sprawie.

Stanowisko WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i ją oddalił. Zdaniem sądu pierwszej instancji podmiotem zobowiązanym do wykonania wszystkich nałożonych decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest spółdzielnia mieszkaniowa, ponieważ obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 620) zostały nałożone na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków, a nie na właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności.

Sąd zwrócił uwagę, że w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni.

Sąd podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie wprowadzają dowolności wyboru, na kogo organ ma nałożyć takie obowiązki. W przypadku obiektów budowlanych, w których jest odrębna własność lokali, a obowiązki z zakresu utrzymania i użytkowania odnoszą się do całego obiektu i jego części wspólnych, a nie do poszczególnych lokali w nim wyodrębnionych, ich adresatem może być wyłącznie zarządca, czyli spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa w zależności od rodzaju zarządu.
 

Wojewódzki sąd administracyjny nie podzielił argumentacji spółdzielni mieszkaniowej, że również pozostali właściciele mieszkań w tym budynku powinni być adresatami decyzji, ponieważ są ich właścicielami, a poza tym do nich należą rzeczy podlegające obowiązkowi usunięcia (z uwagi na ich usytuowanie na drodze ewakuacyjnej). Komendant Straży Pożarnej nie miał obowiązku ustalania właściciela rzeczy zajmujących części wspólne budynku, lecz miał obowiązek wyłącznie do ustalenia podmiotu zobowiązanego do zabezpieczenia budynku, obiektu budowlanego lub terenu, według przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a takim podmiotem jest zarządca budynku. Kwestie wzajemnych relacji pomiędzy zarządcą a właścicielami lokali w zakresie utrzymywania porządku w budynku, w tym w częściach wspólnych, pozostają poza kompetencjami organów orzekających w tej sprawie.
 

Sąd uznał za błędny pogląd spółdzielni mieszkaniowej, że nałożony na nią obowiązek przekracza zakres zwykłego zarządu, a skoro nie przekracza, to nie ma konieczności uzyskiwania przez spółdzielnię zgody wszystkich współwłaścicieli lokali mieszkalnych na jego wykonanie. Powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2021 r., sygn. akt: II OPS 2/12, zgodnie z którym wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W prawie cywilnym czynności zarządu dotyczące rzeczy wspólnej dzielą się na czynności zwykłego zarządu oraz przekraczające zakres zwykłego zarządu. Czynności zwykłego zarządu to takie, które mają na celu załatwianie bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Należą do nich przede wszystkim bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, instalacja kanalizacji, odnowienie elewacji budynku oraz – choć jest to dyskusyjne – podział rzeczy. Pozostałe czynności zarządu należą do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a ich dokonywanie jest objęte szczególnym reżimem prawnym – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
 

Według sądu załatwianie bieżących spraw związanych z eksploatacją i utrzymaniem części wspólnych budynku – a nie poszczególnych lokali mieszkalnych – w zgodzie z przepisami przeciwpożarowymi i w wykonaniu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest czynnością, która nie przekracza zakresu zwykłego zarządu.

Stanowisko NSA

Sprawa na skutek skargi spółdzielni mieszkaniowej trafiła na wokandę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, ma obowiązek między innymi: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1) oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4).
 

Ustęp 1a do powyższego przepisu stanowi, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu przejmuje – w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Jeżeli umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Z powyższego wynika, że obowiązki przeciwpożarowe dotyczą zarówno właścicieli budynków, jak i jego zarządców, a nawet jego użytkowników lub podmiotów faktycznie nim władających.
 

Art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Do zarządu powierzonego sprawowanego przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy stosować odpowiednio art. 22 ustawy o własności lokali, zarówno w zakresie czynności zwykłego zarządu, które podejmowane są przez zarząd samodzielnie (ust. 1), jak i czynności przekraczających zwykły zarząd, gdzie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi stosownego pełnomocnictwa (ust. 2).

W ocenie NSA usunięcie materiałów łatwopalnych mieści się w granicach zwykłego zarządu, w kategorii załatwienia bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku, który powinna wykonać spółdzielnia mieszkaniowa. NSA uznał za bezpodstawne argumenty spółdzielni mieszkaniowej, żeby pozostali współwłaściciele lokali mieszkalnych udzielili jej umocowania do dokonania tej czynności. Zdaniem NSA spółdzielnia bezzasadnie domaga się, aby udział w postępowaniu brali wszyscy właściciele lokali mieszkalnych budynku, bo przeznaczone do usunięcia przedmioty stanowią ich własność. Obowiązek przestrzegania wymogów przeciwpożarowych spoczywać może na zarządcy (spółdzielni), zatem nie jest konieczne, aby właściciele poszczególnych lokali uczestniczyli w postępowaniu.