Katastrofy budowlane i awarie z punktu widzenia podmiotów odpowiedzialnych

Wpływy te mogą stać się przyczyną różnego rodzaju negatywnych sytuacji, które będą wpływały na utrzymanie obiektów w należytym stanie technicznym. Co oczywiste – niewielkie uszkodzenia elementów obiektu budowlanego w krótkiej perspektywie nie będą miały zasadniczego wpływu na bezpieczeństwo jego użytkowania. Jednak długotrwałe zaniedbania i odwlekanie w czasie nawet najmniej skomplikowanych robót konserwacyjnych może doprowadzić do tragicznych w skutkach wydarzeń. Inny charakter mają natomiast nagłe niszczące wpływy zewnętrzne takie jak pożar, powódź, wybuch gazu czy uderzenie pojazdu. Należy jednak podkreślić, iż wszystkie te czynniki oddziałujące na obiekt budowlany mogą być przyczyną awarii lub katastrofy budowlanej.

Co roku w Polsce mają miejsce katastrofy budowlane, a ich ewidencja jest prowadzona przez Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Na podstawie katastrof zgłaszanych przez organy nadzoru budowlanego GUNB co roku publikuje analizę przedmiotowych zdarzeń. Takie opracowanie zostało także stworzone dla roku 2020. Przykładami zeszłorocznych dramatycznych wydarzeń związanych z obiektami i robotami budowlanymi będą m.in. tragedia w Kobiernicach, gdzie w wyniku wybuchu gazu został zniszczony budynek mieszkalny jednorodzinny, a jedna osoba straciła życie, czerwcowa powódź błyskawiczna w Małopolsce czy zawalenie się rusztowania na zaparkowane samochody w Gliwicach. Takie sytuacje zmuszają do refleksji nad istotą problemu awarii i katastrofy budowlanej także w kontekście odpowiedzialności zarówno podmiotów uczestniczących w procesie budowlanym, jak i zobowiązanych do utrzymania obiektów we właściwym stanie technicznym.

Pojęcie katastrofy budowlanej i awarii

Katastrofy budowlane są związane bądź to z robotami budowlanymi, bądź z istniejącymi już obiektami budowlanymi (użytkowanymi bądź nie). Przepisy, które powinny zostać zastosowane w razie wystąpienia zdarzenia katastrofy budowlanej, zostały zawarte w rozdziale 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który dotyczy tylko tych kwestii. Przepisy ustawy definiują wprost pojęcie katastrofy budowlanej oraz wskazują tryb postępowania w razie jej wystąpienia. Określają również obowiązki podmiotów zobowiązanych do podjęcia niezbędnych działań po katastrofie budowlanej oraz ewentualne konsekwencje karne niepodjęcia stosownych czynności.

Podmiotami odpowiedzialnymi w takich sytuacjach będą:

• w sytuacji wystąpienia katastrofy budowlanej podczas budowy obiektu lub w trakcie prowadzenia robót budowlanych – uczestnicy procesu budowlanego, czyli zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót,
• w przypadku zniszczenia obiektu budowlanego już istniejącego lub jego części – właściciel, zarządca czy użytkownik.

Obowiązki osób odpowiedzialnych w sytuacji wystąpienia katastrofy budowlanej dotyczą przede wszystkim podejmowania działań związanych z bezpieczeństwem, czyli ratowaniem życia, zdrowia i mienia ludzi oraz ochroną środowiska. Działania te mają na celu ograniczenie skutków katastrofy i wynikającego z niej zagrożenia dla otoczenia, a także takiego zabezpieczenia miejsca, w którym wystąpiły zniszczenia, aby możliwe było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przyczyny wystąpienia katastrofy.

Zniszczenia powstałe w miejscu wykonywania robót budowlanych lub w obiekcie budowlanym zawsze wymagają interwencji podmiotów odpowiedzialnych. ­Jednak nie każda taka sytuacja będzie zakwalifikowana jako katastrofa budowlana. Tym samym istotna jest jej definicja legalna. W przepisach art. 73 ustawy Prawo budowlane została ona określona w formie definicji wprost i w formie wyliczenia negatywnego. Definicja katastrofy budowlanej zawarta w treści ust. 1 wskazuje, że z katastrofą budowlaną mamy do czynienia tylko i wyłącznie wówczas, gdy nastąpi gwałtowne, niespodziewane i niezamierzone zniszczenie:

• obiektu budowlanego lub jego części,
• konstrukcyjnych elementów:     rusztowań i urządzeń formujących (np. deskowania i szalunki, które dają możliwość poprawnego wykonywania betonowych i żelbetowych elementów konstrukcyjnych, tworząc ich konstrukcyjną obudowę, przenoszącą obciążenia, a po osiągnięciu wymaganych technicznych parametrów wytrzymałości przez konstrukcję żelbetową lub betonową są demontowane).
• ścianek szczelnych,
• obudowy wykopów.
   

Zaistniała sytuacja może zostać uznana za katastrofę budowlaną tylko wówczas, gdy spełnia jednocześnie dwa założenia – warunek gwałtowności zdarzenia oraz kryterium braku zamiaru wywołania zdarzenia.

Zgodnie z ustawowym określeniem katastrofy budowlanej zawartym w art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego, w jej zakres – poza destrukcją obiektów budowlanych – włączone zostały także pewnego rodzaju niebezpieczne sytuacje, które mają miejsce w trakcie robót budowlanych, tj. niezamierzone, gwałtowne zniszczenie konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Wymienione w definicji katastrofy budowlanej wydarzenia, które mogą mieć miejsce podczas prowadzenia robót budowlanych, zostały uwzględnione, ponieważ mogą potencjalnie stwarzać największe zagrożenie dla osób przebywających w miejscu prowadzenia robót. Niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi wykonujących roboty budowlane są przede wszystkim upadki z wysokości (katastrofa konstrukcji rusztowań) lub przysypania ziemią (uszkodzenie obudowy wykopów) albo zalania wodą (zniszczenie ścianek szczelnych). Włączenie powyższych sytuacji do pojęcia katastrofy budowlanej ma za zadanie zwiększenie bezpieczeństwa ludzi pracujących na rusztowaniach czy w wykopach. Jak wcześniej wspomniano – każde niebezpieczne zdarzenie związane z tymi urządzeniami powinno zostać zgłoszone do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie, przeanalizowane i wyjaśnione, co umożliwia wyciągnięcie odpowiednich wniosków oraz pomaga uniknąć podobnych tragicznych wydarzeń w przyszłości.
 

Warto podkreślić, że w art. 73 ust. 2 Prawa budowlanego doprecyzowano wcześniejsze przepisy dotyczące katastrofy poprzez przedstawienie definicji negatywnej, która wskazuje sytuacje, które katastrofą budowlaną nie będą, czyli:

• uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany – dotyczy to sytuacji, gdy zniszczeniu ulegnie element, który bez ingerencji w całość układu konstrukcyjnego obiektu można wymienić, wzmocnić lub naprawić, np. naprawa nadpalonego stropu poprzez wymianę zniszczonych belek;
• uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami – czyli – zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane – urządzeń zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przywołana definicja urządzeń budowlanych nie stanowi zamkniętej ­listy, ale wyraźnie wskazuje na urządzenia techniczne, niewpływające znacząco na zwiększenie ryzyka wystąpienia katastrofy budowlanej samego obiektu budowlanego, a przykładem może tu być odbudowa zniszczonej oczyszczalni przydomowej;
• awaria instalacji – pojęcie awarii instalacji czy samej awarii nie zostało dokładnie zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane. W słowniku języka polskiego PWN zdefiniowano awarię jako uszkodzenie maszyny lub innego urządzenia technicznego. Natomiast w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej awarię techniczną określono jako gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych, powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości.

Tym samym można stwierdzić, że katastrofa budowlana będzie szczególnym przypadkiem awarii. Przykładem awarii może być znaczna nieszczelność instalacji kanalizacyjnej w budynku.

Procedura po zaistnieniu katastrofy budowlanej

Katastrofa budowlana determinuje podjęcie szeregu czynności przez podmiot odpowiedzialny. W zależności od sytuacji – zobowiązani będą właściciel lub zarządca istniejącego obiektu budowlanego bądź kierownik budowy lub robót (w sytuacji katastrofy podczas prowadzenia robót budowlanych).

Pierwszym obowiązkiem osób odpowiedzialnych będzie zawiadomienie o katastrofie budowlanej m.in. właściwego organu nadzoru budowlanego, gdyż (zgodnie z treścią art. 74 ustawy Prawo budowlane) postępowanie wyjaśniające w sprawie katastrofy budowlanej prowadzi właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego.

Po otrzymaniu informacji o katastrofie budowlanej organ nadzoru budowlanego natychmiastowo podejmuje kroki, które zostały wymienione w art. 76 ust. 1 Prawa budowlanego. Będzie to niezwłoczne powołanie komisji w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zawiadomienie o katastrofie budowlanej właściwego organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do komisji, o której mowa powyżej, będą należeli:

• przedstawiciele właściwego organu nadzoru budowlanego – przewodniczący komisji (powiatowy, ewentualnie wojewódzki lub główny inspektor nadzoru budowlanego);
• przedstawiciele innych zainteresowanych lub właściwych rzeczowo organów administracji rządowej (np. wojewoda lub jego przedstawiciel, wojewódzki czy miejski konserwator zabytków lub jego przedstawiciel, komendant miejski, ewentualnie wojewódzki policji lub jego przedstawiciel, komendant miejski czy wojewódzki straży pożarnej lub jego przedstawiciel, okręgowy inspektor pracy lub jego przedstawiciel etc.);
• przedstawiciele samorządu terytorialnego zgodnie z ich właściwością (np. wójt, burmistrz, prezydent miasta lub jego pełnomocnik).

Każda katastrofa budowlana ma inną genezę. Oznacza to, że na podstawie dokonanej oceny tej sytuacji przez właściwy organ nadzoru budowlanego, w skład komisji mogą zostać powołani dodatkowo rzeczoznawcy budowlani oraz inne osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Opinia tych osób może mieć znaczący wpływ na określenie przyczyn katastrofy.
W celu zagwarantowania bezpieczeństwa organ nadzoru budowlanego może decyzją na podstawie art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego:

• zabezpieczanie miejsca katastrofy tego obiektu oraz samego obiektu budowlanego,
• uporządkowanie terenu katastrofy budowlanej,
• wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych.

Powyższy nakaz podlega natychmiastowej wykonalności. Jeżeli podmiot odpowiedzialny nie realizuje nakazu wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego, organ ten może na szczególnych zasadach zastąpić osoby odpowiedzialne i zlecić wykonanie tych robót odpowiednim firmom na koszt i ryzyko właściciela lub zarządcy. Te tak skonstruowane przepisy Prawa budowlanego zapewniają zabezpieczenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Wystąpienie katastrofy budowlanej determinuje działania organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, który ma obowiązek powiadomić o tym fakcie organ wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które mogą przejąć prowadzenie postępowania wyjaśniającego przyczyny wraz z okolicznościami powstania katastrofy budowlanej.

Na podstawie art. 78 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane po zakończeniu prac komisji wyjaśniającej, która wskazuje przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej, konieczne jest również zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji określającej zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

W powyższej decyzji winny być zawarte szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu zabezpieczenia obiektu budowlanego, który uległ przedmiotowej katastrofie, do momentu wykonania robót doprowadzających ten obiekt do należytego stanu technicznego lub jego rozbiórki.
Poprzez roboty budowlane mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu właściwego, o których mowa w art. 78 ustawy, należy rozumieć:

• roboty budowlane umożliwiające ponowne podjęcie budowy przez inwestora (katastrofa budowlana podczas budowy obiektu),
• roboty budowlane umożliwiające dalszą eksploatację obiektu (katastrofa budowlana użytkowanego obiektu).

W szczególnie skomplikowanych przypadkach po zakończeniu prac komisji, w celu określenia dokładnego zakresu robót, które będą wymienione w treści decyzji wydanej na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiedni organ nadzoru budowlanego może zlecić na koszt osób odpowiedzialnych sporządzenie ekspertyzy technicznej. Taka ekspertyza techniczna musi być opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i wiedzę. W bardzo skomplikowanych przypadkach zasadne jest zlecenie jej opracowania rzeczoznawcy budowlanemu legitymującemu się zarówno wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane i centralnego rejestru rzeczoznawców budowlanych, a także wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co potwierdza zaświadczenie (określające jego przynależność oraz termin ważności) wydane przez tę izbę. Prawo do sporządzania ekspertyz mają także specjaliści legitymujący się uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności i będący członkami właściwej izby zawodowej.

Tego rodzaju ekspertyza techniczna powinna swoim zakresem obejmować:

• ocenę stanu technicznego obiektu budowlanego tuż po katastrofie, jeżeli nie uległ on całkowitej destrukcji,
• dane umożliwiające organowi rozstrzygnięcie w przedmiocie możliwości kontynuowania budowy (katastrofa podczas budowy obiektu) bądź użytkowania obiektu (katastrofa użytkowanego obiektu), ewentualnie jego rozbiórki.

W ekspertyzie technicznej mogą zostać zawarte zalecenia przeprowadzenia rozbiórki obiektu budowlanego, który uległ zniszczeniu, ze względu na brak możliwości przywrócenia jego należytego stanu technicznego. W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego orzeka o rozbiórce tego obiektu.
Na podstawie art. 79 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego po zakończeniu postępowania, o którym mowa w art. 78, jest obowiązany podjąć niezwłocznie działania niezbędne do usunięcia skutków katastrofy budowlanej. Decyzja wydana na podstawie art. 78 ustawy jest decyzją zobowiązującą stronę do wykonania koniecznych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy oraz zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających ten obiekt do stanu właściwego. Po wykonaniu tych obowiązków wynikających z decyzji konieczne jest niezwłoczne podjęcie czynności niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej. Realizacja powyższych czynności nie wymaga wydania konkretnej decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że zakres działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej jest uzależniony od jej skali oraz od zamierzeń w stosunku do zniszczonego obiektu. Trzeba podkreślić, iż w sytuacji, gdy istnieje możliwość przywrócenia obiektu po katastrofie budowlanej do eksploatacji, a inwestor, właściciel lub zarządca nie podejmują działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej, bądź działają opieszale, to wówczas właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie nieprawidłowości. Nakaz usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie następuje również w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli obiekt lub sposób jego użytkowania mogą ewidentnie zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, to decyzję wraz z zakazem użytkowania tego obiektu lub jego części, organ nadzoru budowlanego może ogłosić stronie ustnie oraz nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności.
 

Obowiązki uczestników procesu budowlanego oraz właściciela lub zarządcy bezpośrednio po wystąpieniu katastrofy bądź awarii budowlanej

Obowiązki osób odpowiedzialnych – katastrofa budowlana

Obowiązki ciążące na inwestorze bądź właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego w związku z katastrofą budowlaną zostały już po części zanalizowane, na podstawie regulacji zamieszczonych w rozdziale 7 ustawy Prawo budowlane. Pozostałe obowiązki wynikają z treści art. 75 ustawy Prawo budowlane, który nie został jeszcze omówiony. Stanowi on, iż w razie wystąpienia katastrofy budowlanej, podstawowym obowiązkiem kierownika budowy (rozbiórki) lub robót budowlanych (w przypadku katastrofy powstałej podczas prowadzenia robót budowlanych) bądź ­właściciela, zarządcy lub użytkownika (w przypadku katastrofy użytkowanego obiektu budowlanego) jest udzielenie pomocy ewentualnym pokrzywdzonym, zapobieganie rozszerzeniu się skutków katastrofy oraz zabezpieczenie miejsca katastrofy. Należy jednak pamiętać, aby w trakcie tych czynności nie zacierać śladów, mogących stanowić kluczowy materiał dowodowy w postępowaniu wyjaśniającym przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej. W celu uniknięcia straty dowodów, jeżeli tuż po katastrofie występuje konieczność podjęcia działań ratujących zdrowie i życie, w ramach których miejsce zdarzenia nie pozostanie nienaruszone, należy w miarę możliwości udokumentować w sposób trwały lub odwzorować pierwotny wygląd miejsca zdarzenia (tuż po katastrofie). Dokumentacja taka może przybrać formę:

• dokładnej i wykonanej z różnych perspektyw dokumentacji fotograficznej tego terenu,
• filmu ukazującego te miejsca,
• szczegółowego opisu obszaru przed działaniami ratowniczymi,
• szkiców tych miejsc i będzie stanowić materiał dowodowy niezbędny do prac komisji, która jest powołana do wyjaśnienia sprawy przez właściwy organ nadzoru budowlanego.
   

Następnie kierownik budowy lub właściciel czy zarządca, a w niektórych przypadkach użytkownik obiektu budowlanego jest zobowiązany poinformować o katastrofie:

• właściwy organu nadzoru budowlanego,
• właściwego miejscowo prokuratora,
• policję,
• pozostałych uczestników procesu budowlanego (w przypadku gdy katastrofa nastąpiła w trakcie wykonywania robót budowlanych):
  –    inwestora,
  –    inspektora nadzoru inwestorskiego,
  –    projektanta zamierzenia inwestycyjnego,
  –    specjalistyczne służby ratownicze (np. ratownictwo chemiczne, biologiczne etc. – jeżeli katastrofa budowlana wydarzyła się w obiekcie mogącym wywołać tego rodzaju zagrożenie),
• właściwe organy zainteresowane przyczynami/skutkami katastrofy (np. Państwowa Inspekcja Sanitarna, Straż Pożarna etc.).

Osoby związane z obiektem budowlanym czy też uczestnicy procesu budowlanego powinni współpracować i pozostać do dyspozycji organu prowadzącego postępowanie, a wcześniej służb ratowniczych. Niejednokrotnie ich wiedza na temat obiektu czy robót budowlanych może mieć istotne znaczenie w prawidłowym prowadzeniu akcji ratowniczej. W przypadku gdy zdarzenie miało miejsce podczas prowadzenia robót budowlanych, wskazówek powinien udzielać kierownik budowy, ponieważ to właśnie on posiada najwięcej wiadomości o realizowanym przedsięwzięciu.

Obowiązki osób odpowiedzialnych – awaria

W art. 61 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zostały wskazane obowiązki właściciela i zarządcy w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, po zaistnieniu czynników zewnętrznych oddziałujących na ten obiekt (siły natury, działanie człowieka). Przyjęto, iż w wyniku działalności czynników zewnętrznych następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Porównując dyspozycje powyższego przepisu z definicją katastrofy budowlanej zawartą w art. 73 ustawy Prawo budowlane, można zauważyć, że działanie czynników zewnętrznych, o którym mowa w art. 61 pkt 2 ustawy, spełnia kryterium gwałtowności oraz braku celowości, lecz nie jest bezpośrednią przyczyną zniszczenia obiektu ani jego części. Jest jedynie przyczyną jego uszkodzenia lub stwarza ryzyko takim uszkodzeniem. Oznacza to, że sytuacja taka dotyczy awarii lub ryzyka jej wystąpienia, a nie katastrofy budowlanej.

Dyspozycje art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego wskazują konieczność zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu po destrukcyjnym oddziaływaniu na niego czynników zewnętrznych, natomiast nie wspominają o sposobie realizacji tego obowiązku. Zakres ­obowiązków podmiotów odpowiedzialnych po zaistnieniu takich czynników zewnętrznych zawarto w art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mówiącym, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2. Tym samym w przypadku wystąpienia jakiegokolwiek czynnika zewnętrznego powodującego lub mogącego spowodować awarię budowlaną, czyli mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowników obiektu, właściciel lub zarządca powinien bezzwłocznie przeprowadzić kontrolę obiektu umożliwiającą ocenę jego stanu technicznego oraz skalę ewentualnych uszkodzeń. Na podstawie zaleceń pokontrolnych osoby odpowiedzialne za obiekt powinny jak najszybciej przystąpić do robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego.

Odpowiedzialność osób odpowiedzialnych w razie wystąpienia katastrofy bądź awarii budowlanej

Przepisy karne dotyczące katastrofy budowlanej zawarto w regulacjach art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Znajdujemy tam zapis, że ten, kto w razie katastrofy budowlanej nie dopełnia obowiązków określonych w art. 75 lub art. 79, podlega karze aresztu albo karze ograniczenia wolności, albo karze grzywny. Kary zostają orzeczone przez sąd karny, po sporządzeniu aktu oskarżenia przez prokuraturę lub po wniosku o ukaranie ze strony właściwego organu nadzoru budowlanego.

Sankcje w przypadku wystąpienia awarii lub możliwości jej wystąpienia, ze względu na oddziaływanie czynników zewnętrznych, zostały wskazane w art. 93 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, który jasno określa, że ten, kto nie spełnia obowiązku, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1–4a, podlega karze grzywny.

W przypadku wystąpienia awarii istotny jest zapis znajdujący się w art. 62 ust. 1 pkt 4. Oznacza on, że w sytuacji, gdy podmiot odpowiedzialny za obiekt budowlany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych, w których wyniku następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, nie przeprowadza kontroli bezpiecznego użytkowania tego obiektu, podlega karze grzywny.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego – wykroczenia objęte rozważaną dyspozycją ustawową mogą być karane przez upoważnionych funkcjonariuszy organu nadzoru budowlanego w drodze mandatu karnego.

Natomiast wysokość mandatu reguluje zapis art. 96 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia mówiący, że w postępowaniu mandatowym można nałożyć grzywnę w wysokości do 500 zł. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, upoważniony przedstawiciel organu nadzoru budowlanego może zatem – według uznania – ukarać mandatem w wysokości do 500 zł włącznie.

Statystyka katastrof budowlanych z 2020 roku

Wszystkie wyżej opisane obowiązki i poszczególne kroki w postępowaniach dotyczą wydarzeń, które odnotowywane są każdego roku w Polsce. Co roku opracowywana jest również analiza, która przedstawia różnego rodzaju dane i informacje dotyczące katastrof budowlanych. Ostatnia z nich powstała w listopadzie 2021 r. i jest publikowana na stronie internetowej ­www.gunb.gov.pl 
jako raport Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pn. Katastrofy budowlane w 2020 roku. Z jego treści wynika, że główną przyczyną katastrof budowlanych w Polsce są zdarzenia losowe, rozumiane zarówno jako niszczące wpływy sił natury (np. powodzie, silne wiatry, opady atmosferyczne, uderzenie pioruna), jak i wynikające z działalności człowieka (np. pożar powstały z zaprószenia ognia, wybuch gazu etc.). Warto podkreślić, że około jedna na dziesięć katastrof budowlanych w Polsce w 2020 roku wyniknęła z błędu podczas utrzymania obiektu, a niecałe 5% katastrof spowodowane było błędem podczas wykonywania robót budowlanych. W analizie danych pod kątem przyczyn autor raportu nie uwzględnił 21 katastrof, w stosunku do których postępowania wyjaśniające co powodów ich zaistnienia nie zostały zakończone. Pod względem przyczyny udział poszczególnych rodzajów katastrof budowlanych kształtował się w następujący sposób:

• katastrofy budowlane wynikające ze zdarzeń losowych (intensywne opady atmosferyczne, silne wiatry, osuwiska ziemi, uderzenia pioruna, jak i związane z działaniami człowieka, np. wybuch gazu, pożar, zniszczenia budynków spowodowane wypadkiem komunikacyjnym czy wybuch kotła):
  –    liczba katastrof budowlanych – 209,
  –    procentowy udział w całości – 83,2%,
• katastrofy budowlane wynikające z błędów w utrzymaniu obiektu:
  –    liczba katastrof budowlanych – 29,
  –    procentowy udział w całości – 11,6%,
• katastrofy budowlane wynikające z popełnionych błędów podczas budowy nowego obiektu lub innych robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie:
  –    liczba katastrof budowlanych – 12,
  –    procentowy udział w całości – 4,8%,
• katastrofy budowlane wynikające z popełnionych błędów opracowania dokumentacji obiektu budowlanego:
  –    liczba katastrof budowlanych – 1,
  –    procentowy udział w całości – 0,4%,
• liczba wszystkich katastrof budowlanych w 2020 r. – 272.

W bieżącym roku przy przygotowywaniu szczegółowej analizy katastrof budowlanych mających miejsce w 2020 roku wzięto pod uwagę takie kryteria jak:

1. miejsce powstania katastrofy budowlanej,
2. rodzaj obiektu budowlanego, który uległ katastrofie,
3. przyczyny katastrofy budowlanej:

•     zdarzenia losowe,
•     błędy podczas utrzymania obiektu budowlanego,
•     błędy podczas budowy nowego obiektu lub wykonywania innych robót budowlanych w istniejącym obiekcie,
•     błędy podczas opracowania dokumentacji obiektu budowlanego,

4. etapy procesu budowlanego, podczas których wystąpiła katastrofa,
5. elementy obiektów objęte katastrofą,
6. rodzaje konstrukcji nośnej obiektu ulegającego katastrofie,
7. czas eksploatacji obiektu, który uległ katastrofie,
8. inwestor lub właściciel obiektu, który uległ katastrofie,
9. osoby poszkodowane w katastrofach budowlanych,
10. działania organów nadzoru budowlanego.

Ad 1. Kryterium regionalne

W zestawieniu z roku 2020 wśród województw, w których odnotowano najwięcej katastrof budowlanych, wymienione zostały (w układzie: województwo – liczba katastrof i procent ogólnej liczby katastrof):

•     mazowieckie – 72 (26%),
•     opolskie – 30 (11%),
•     wielkopolskie – 27 (10%),
•     lubelskie – 26 (9,5%).

Najbezpieczniejsze względem liczby katastrof budowlanych są województwa:

•     podkarpackie i warmińsko-mazurskie – po 1 (0,4%),
•     pomorskie – 2 (0,7%),
•     podlaskie – 3 (1,1%).

Ad 2. Rodzaje obiektów budowlanych, które uległy katastrofie

Jak w latach poprzednich, katastrofy budowlane najczęściej miały miejsce w obiektach gospodarczych i inwentarskich oraz w budynkach mieszkalnych. W 2020 r. zniszczeniu nie uległ żaden budynek rekreacji indywidualnej. Sam układ katastrof kształtuje się następująco (w układzie: rodzaj obiektu – liczba katastrof i procent ogólnej liczby katastrof):

•     budynki gospodarcze lub inwentarskie – 120 (44,1%),
•     budynki mieszkalne – 114 (41,9),
•     obiekty przemysłowe – 11 (4,0%),
•     obiekty użyteczności publicznej – 7 (2,6%),
•     budynki magazynowe – 6 (2,2%),
•     budynki zamieszkania zbiorowego – 2 (0,7%),
•     inne obiekty budowlane – 12 (4,4%).

Ad 3. Stwierdzone przyczyny katastrof budowlanych

Wstępną analizę przyczyn katastrof budowlanych przedstawiono we wprowadzeniu. W opracowaniu GUNB bardziej szczegółowo zbadano poszczególne źródła katastrof. Wśród zdarzeń losowych najwięcej zniszczeń spowodowały (w układzie: przyczyna – liczba katastrof i procent ogólnej liczby katastrof):

•     silne wiatry – 100 (47,8%),
•     pożar – 62 (29,7%),
•     wybuch instalacji gazowej – 31 (14,8%),
•     wypadki komunikacyjne – 5 (2,4%),
•     intensywne opady atmosferyczne – 3 (1,4%).

Natomiast najczęściej pojawiającymi się błędami podczas utrzymania obiektu budowlanego były utrzymywanie obiektu w złym stanie technicznym (22 przypadki stanowiące 75,8% katastrof) oraz brak wykonywania kontroli obiektu budowlanego (7 sytuacji, czyli 24,1% ogółu katastrof). W trakcie wykonywania robót budowlanych przyczynami katastrof były nieprawidłowe działania uczestników procesu budowlanego (7 przypadków, tj. 58%) i nieprzestrzeganie technologii wykonywania robót (6 wydarzeń, tj. 50%). W jednym przypadku stwierdzono błąd na etapie projektowania w postaci przyjęcia złych schematów statycznych.

Ad 4. Kryterium etapu procesu budowlanego, podczas którego wystąpiła katastrofa budowlana

Na 272 katastrofy budowlane zdecydowana większość miała miejsce w eksploatowanych obiektach budowlanych, w których nie były prowadzone roboty budowlane. Na 252 przypadki katastrof odnotowanych w użytkowanych obiektach budowlanych (93% przypadków) przypada 20 zniszczeń, które wydarzyły się podczas prowadzenia robót budowlanych (7% wydarzeń).

Ad 5. Kryterium konstrukcyjne

Wśród elementów konstrukcyjnych, które najczęściej ulegają katastrofom budowlanym, znalazły się:

•     pionowe elementy konstrukcyjne – 262 sytuacje (97,7%),
•     konstrukcja dachu – 218 katastrof (80,1%),
•     konstrukcje stropów – 105 zniszczeń (38,6%).

Ad 6. Kryterium materiałowe

Podział typów katastrof budowlanych pod względem konstrukcji nośnych zrealizowanych z konkretnych materiałów budowlanych kształtuje się następująco (w układzie: rodzaj konstrukcji – ilość katastrof i procent ogólnej liczby katastrof):

•     murowa – 177 (65,0%),
•     drewniana – 45 (16,5%),
•     stalowa – 6 (4,5% ogółu katastrof),
•     żelbetowa prefabrykowana – 4 (1,5%),
•     żelbetowa monolityczna – 1 (0,4%).

Pozostałe 14,3% katastrof (39 przypadków) dotyczyło konstrukcji mieszanych.

Ad 7. Kryterium eksploatacyjne

Najwięcej katastrof z 261 miało miejsce w przypadku istniejących budynków – eksploatowanych lub wyłączonych z użytkowania. Czas użytkowania przedmiotowych obiektów do momentu zniszczenia (w całości lub w części) wynosił, zgodnie z zebranymi danymi (w układzie: czas eksploatacji – liczba obiektów zniszczonych i procent ogólnej liczby katastrof):

•     poniżej 10 lat eksploatacji – 14 (5%),
•     pomiędzy 11 a 50 lat eksploatacji – 119 (46%),
•     pomiędzy 51 a 100 lat eksploatacji – 91 (35%),
•     powyżej 100 lat eksploatacji – 37 (14%),
  co oznacza, że 133 obiekty (50,9%) dotknięte katastrofą budowlaną były użytkowane krócej niż 50 lat.

Ad 8. Kryterium własnościowe

Właścicielami obiektów, które uległy katastrofom, lub inwestorami robót budowlanych były w przeważającej większości osoby fizyczne (239 przypadków – 88%). Zniszczeniu uległy też obiekty budowlane będące własnością samorządów terytorialnych, spółek, innych podmiotów posiadających osobowość prawną, jak również wspólnot mieszkaniowych czy spółdzielni mieszkaniowych (27 katastrof – 10%), natomiast stosunkowo najmniej obiektów, które uległy destrukcji, stanowiło własność Skarbu Państwa (6 sytuacji – 2%).

Ad 9. Poszkodowani w katastrofach budowlanych

W roku 2020 w wyniku 58 katastrof budowlanych poszkodowanych zostało łącznie 89 osób, w tym 18 ofiar śmiertelnych oraz 71 osób rannych. W 15 przypadkach katastrof śmierć poniosła przynajmniej jedna osoba, w 43 sytuacjach osoby poszkodowane odniosły obrażenia, natomiast w 214 zdarzeniach nie zostały poszkodowane żadne osoby.

Ad 10. Działania organów nadzoru budowlanego

Organy nadzoru budowlanego w związku z katastrofami budowlanymi prowadziły postępowania administracyjne, w których toku wydano:

•     157 decyzji nakazujących wykonanie robót budowlanych w określonym terminie,
•     59 decyzji nakazujących opróżnienie lub wyłączenie z użytkowania,
•     18 postanowień nakładających obowiązek sporządzenia ekspertyzy,
•     2 postanowienia wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych.

Ponadto w 17 sytuacjach skierowano odpowiednie wnioski w sprawie odpowiedzialności zawodowej w stosunku do osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.

Podsumowanie

Jak wynika ze statystyk, w 2020 r. w Polsce główną przyczyną katastrof budowlanych były (podobnie jak w latach poprzednich) zdarzenia losowe. Oznacza to, że przeciwdziałanie takim wydarzeniom jest bardzo utrudnione. Jedyną możliwością jest prewencja w postaci unowocześniania obiektów i technologii prowadzenia robót oraz ewentualnie wzmacnianie konstrukcji istniejących już obiektów, jednak może to nie dać pożądanych efektów. Wpływ niszczycielskiego działania sił natury można w pewien sposób ograniczyć, przeprowadzając odpowiednie działania już na poziomie samorządowym (np. wzmacnianie wałów przeciwpowodziowych). Niestety wpływ czynnika ludzkiego jest nie do przewidzenia i zawsze trzeba liczyć się z tym, że takie tragiczne wydarzenia będą miały miejsce.

W ograniczeniu liczby katastrof budowlanych kluczowe jest, aby uczestnicy procesu budowlanego inwestycyjnego, a później właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych odpowiedzialnie podchodzili do swoich obowiązków. Wówczas ewentualne zniszczenia będą wynikiem sporadycznych zdarzeń losowych – czy to wynikających z działalności człowieka, czy z ekspozycji na wpływy czynników naturalnych. Już proces budowlany od samego początku powinien być nakierowany na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz środowiska. Właściwie opracowany projekt, odpowiednio dobrane materiały i wzniesienie obiektu zgodnie z dokumentacją techniczną oraz z należytą starannością będą gwarancją zapewnienia mu wymaganej trwałości, w tym wytrzymałości elementów układu konstrukcyjnego. Natomiast na etapie eksploatacji szczególnie zobowiązani do rzetelnego wykonywania swoich obowiązków są właściciele bądź zarządcy obiektów budowlanych. Należyta staranność w utrzymaniu obiektu przekłada się na odporność i niezawodność konstrukcji. Regularne dokonywanie kontroli okresowych stanu technicznego obiektów i ich wyposażenia instalacyjnego oraz przeprowadzanie niezbędnych remontów i konserwacji oraz usuwanie braków i nieprawidłowości będzie w dużym stopniu chronić użytkowników przed katastrofą budowlaną.
 

Niestety, gdy pomimo wszelkich starań przydarzy się katastrofa budowlana, osoby odpowiedzialne za roboty budowlane lub istniejący obiekt powinny powiadomić, a następnie współpracować z organami administracji publicznej, które będą badały przyczyny katastrofy. Natomiast awarie w obiektach budowlanych będą miały miejsce zdecydowanie częściej, jednak nie są one tak brzemienne w skutki jak katastrofy budowlane. W takich przypadkach nie ma konieczności wzywania organu nadzoru budowlanego i powoływania komisji. Właściciel lub zarządca powinien we własnym zakresie określić powód awarii (także w razie potrzeby przy pomocy specjalistów posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe) oraz usunąć jej skutki i doprowadzić obiekt budowlany do należytego stanu technicznego.

Każdy najdrobniejszy przejaw nieodpowiedzialnego podejścia do obowiązków w kwestii projektowania, wykonywania robót budowlanych i zarządzania obiektem budowlanym może mieć znaczący wpływ na potencjalne zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej lub awarii, a tym samym na bezpieczeństwo wielu ludzi. Taką świadomość powinna mieć każda osoba będąca uczestnikiem procesu budowlanego oraz odpowiedzialna za użytkowanie i utrzymanie obiektów.


Bibliografia:

• Baryłka J., Katastrofy budowlane – określenia i analiza zdarzeń, „Inżynier budownictwa” 4/2013.
• Katastrofy budowlane w 2020 roku, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, listopad 2021, Warszawa.
• Prawo budowlane. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz, C. H. Beck, wyd. 5, 2013
• Ziemski P., Dziwiński R., Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, wyd. 2, 2006
• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. z 2002 r., nr 174 poz. 1423).
• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.).
• Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1897).
• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.).
• Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 457 z późn. zm.).