Dołącz do czytelników
Brak wyników

Aktualności , Administrowanie

27 września 2021

NR 231 (Wrzesień 2021)

Kiedy plan zagospodarowania przestrzennego jest nieważny?

0 29

Kształtowanie polityki przestrzennej to bardzo delikatna kwestia, która częstokroć jest źródłem napięć i sporów na linii mieszkańcy – inwestorzy – władze gmin.

Materia ta została uregulowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Na podstawie tego aktu prawnego przez ostatnie lata jest kształtowana przestrzeń w naszych miejscowościach, a jej zapisy były już wielokrotnie interpretowane przez sądy administracyjne.

POLECAMY

Zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym

Z uwagi właśnie na sprzeczne interesy różnych podmiotów w planowaniu przestrzennym, orzecznictwo i doktryna wypracowały zasadę proporcjonalności. Nie została ona wprost nazwana i wyrażona w przepisach, pomimo iż jest najczęstszą podstawą zaskarżania aktów planistycznych do sądów administracyjnych. Stworzono ją na podstawie różnych przepisów, które regulują planowanie przestrzenne. Wstępnie określimy więc zasadę proporcjonalności jako zakaz nadmiernej, większej niż jest to konieczne, ingerencji w prawo własności obywateli.
 

Uwaga

Zgodnie ze wstępnym określeniem zasada proporcjonalności to zakaz nadmiernej, większej niż jest to konieczne, ingerencji w prawo własności obywateli.


Przepisy, na podstawie których została stworzona, między innymi mówią o tym, że:

  1. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg elementów, m.in.:
    a) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,
    b) walory architektoniczne i krajobrazowe,
    c) wymagania ochrony środowiska,
    d) wymagania zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
    e) prawo własności,
    f) potrzeby interesu publicznego (art.1 u.p.z.p.);
  2. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne (art. 1 u.p.z.p.);
  3. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
    a) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich,
    b) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 u.p.z.p.).
     

Ważne

Każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. 


Na podstawie powyższych zapisów sądy i komentatorzy określają zasadę proporcjonalności w następujący sposób:

  1. w razie ingerencji w prawo własności należy wyjaśnić (najlepiej w uzasadnieniu aktu planistycznego), że była ona konieczna i z jakiej konkretnie przyczyny ta ingerencja nastąpiła,
  2. jeżeli przyczyna ograniczenia prawa własności ma prowadzić do osiągnięcia celu publicznego, niezbędne jest wyjaśnienie, dlaczego temu celowi publicznemu w tym konkretnym przypadku przyznano priorytet w zestawieniu z czyimś prawem własności, podobne wyjaśnienie należy się zresztą w wypadku, gdy organ musi ważyć interesy dwóch podmiotów prywatnych lub inne elementy, takie jak ochrona środowiska czy ład urbanistyczny – albowiem żaden z tych elementów nie ma charakteru nadrzędnego nad pozostałymi,
  3. ważne jest też wytłumaczenie, iż w żaden inny sposób nie dało się osiągnąć celu, któremu służy ograniczenie prawa własności, a inne możliwości były przez organ rozważane,
  4. należy wskazać, że ograniczenie prawa własności zostało określone w sposób proporcjonalny do celu, dla którego to ograniczenie nastąpiło i nie jest zbyt daleko idące.

Praktyczne zastosowanie zasady proporcjonalności

Praktyczne to znaczy takie, które pozwala na wyjaśnienie, w jaki sposób można zasadę zastosować, chcąc wzruszyć lub „obronić” uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Poniżej zaprezentowano przykładowe wyroki, które obrazują, w jaki sposób zasada proporcjonalności jest stosowana przez sądy administracyjne.

Ograniczenie rozbudowy obiektów inwentarskich związanych z działalnością rolniczą

W jednej ze spraw rozpatrywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści zaskarżonego planu wyznaczono tereny, na których wśród zasad ochrony środowiska wprowadzono m.in. ustalenia, aby oddziaływanie działalności rolniczej i hodowlanej nie wykraczało poza granice działki. Ponadto, na terenach obsługi gospodarstw rolnych (RU) należy wprowadzić – jako zieleń izolacyjną – zadrzewienia wzdłuż granic terenu w pasie o szerokości minimum 3 m. Dodatkowo na części nieruchomości wprowadzono zakaz zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów inwentarskich, zakaz budowy nowych obiektów inwentarskich, zakaz zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie oraz określono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy.

W tym konkretnym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasada proporcjonalności została prawidłowo zastosowana i pomimo ograniczenia rozbudowy gospodarstwa plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony prawidłowo.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na obszarze planu istnieje konflikt między terenami zabudowy mieszkaniowej a terenem chlewni. Stwierdzono, że ustalenia planu zmierzają do ograniczenia konfliktu przez zminimalizowanie negatywnego oddziaływania hodowli na środowisko oraz że są konieczne i proporcjonalne w stosunku do interesu publicznego i nie naruszają istoty prawa własności skarżących kasacyjnie. Korespondowało to z ustaleniami studium, z których wynikała konieczność zadbania o środowisko, które jest zanieczyszczane między innymi poprzez działalność rolniczą.

Moim zdaniem ważnym aspektem zasady proporcjonalności jest tutaj fakt, że skarżącym pozostawiono możliwość prowadzenia hodowli w dotychczasowym rozmiarze, lecz nie stworzono im możliwości zwiększenia hodowli w liczbie ponad około 140 DJP. Uzasadnienie zawierało też analizę konfliktu pomiędzy istniejącymi terenami zabudowy mieszkaniowej a terenami produkcji rolnej – każdy więc z wyżej wskazanych elementów zasady proporcjonalności został zachowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1281/16).

Poprowadzenie drogi wewnętrznej na nieruchomości

Czy rada gminy może w uchwale poprowadzić na nieruchomości prywatnej drogę wewnętrzną, która będzie stanowiła kolejny dostęp do drogi publicznej dla właściciela sąsiedniej nieruchomości?

Moim zdaniem właśnie z uwagi na zasadę proporcjonalności – nie może, a potwierdza to jeden z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r. (sygn. akt: IV SA/Po 1954/20), w którym WSA stwierdził nieważność części planu miejscowego z uwagi na nadmierną ingerencję w prawo własności i nadużycie władztwa planistycznego. Sąd uznał, że nie uzasadniono, dlaczego jednemu z właścicieli ograniczono możliwość wykonywania prawa własności, podczas gdy nie było to niezbędne z uwagi na fakt, że właściciel działki sąsiedniej posiadał już dostęp do drogi publicznej.

Zakaz zabudowy

To, czego obawiają się właściciele wielu nieruchomości, to uchwalenie planu z zakazem zabudowy, który z inwestorskiego punktu widzenia jest jedną z najdalej idących ingerencji w prawo własności.

Na szczęście i tutaj nie można wprowadzić zakazów bez uzasadnionej przyczyny oraz – co ważne – szczegółowej analizy urbanistycznej. Zakazy zabudowy pojawiają się w szczególności w gminach, w których w ostatnim czasie zlokalizowano wiele inwestycji mieszkaniowych, dynamicznie rośnie liczba mieszkańców, a co za tym idzie – władze lokalne nie są w stanie zapewnić infrastruktury dla lokalnej społeczności. Zakaz zabudowy spowodowany obawą przed zbyt dużą gęstością zaludnienia jest więc dopuszczalny, lecz musi wynikać z dokładnej analizy demograficznej i urbanistycznej.

Nie dokonano tego na przykład w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SA/Gd 204/20) uznał, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, albowiem – uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego – nie wyjaśniono dostatecznie przyczyn, dla których zdecydowano się na zmianę przeznaczenia działki skarżących na tereny zielone, w sytuacji gdy między innymi w okolicy znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a organ ma wiedzę o planach inwestycyjnych właścicieli działki. WSA wskazał, że: Konieczne jest zatem wykazanie, że takie ustalenia planistyczne zostały poprzedzone analizą i rozważeniem zarówno interesu publicznego, jak i interesów prywatnych właścicieli. Takiej analizy nie przeprowadzono jednak w niniejszej sprawie, co oznacza, że wprowadzając zapisy karty terenu 1 ZP dla działki nr […] bez zachowania zasady proporcjonalności, organ uchwałodawczy gminy przekroczył granice przyznanego mu władztwa planistycznego. Ani w zaskarżonej uchwale, ani w pozostałych materiałach planistycznych nie wyjaśniono w sposób przekonujący, jakie szczególnie ważne interesy publiczne stały za ustaleniem dla działki nr […] przeznaczenia pod zieleń urządzoną z zakazem lokalizacji zabudowy. Nie wyjaśniono, dlaczego nie było możliwe przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową, czy chociażby pozostawienie rolnego przeznaczenia, skoro organ powołuje się na fakt, iż grunty te stanowią użytki rolne.

Zakaz budowy szamba na nieruchomości

Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt: II OSK 791/190) uznał, że nie można zakazać budowy zbiorników bezodpływowych (szamba) w ten sposób, że w uchwale dopuszcza się do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków wyłącznie do już istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Sprawa po oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tutaj pojawiła się podobna do ww. argumentacja sądu, albowiem nie wskazano w uchwale okoliczności uzasadniających wprowadzenie, na całym terenie należącym do skarżącego, zakazu budowania nowych szczelnych zbiorników bezodpływowych, w sytuacji, gdy obszar ten pozbawiony jest zarówno dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jak i dostępu do szczelnych zbiorników bezodpływowych istniejących już w dniu podjęcia uchwały.

Zwrócono również uwagę na konieczność wyważenia przeciwstawnych interesów podmiotów, których interesy w toku procedury planistycznej pozostają ujawnione. Dalej wskazano, że: Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek.

Wyrok NSA pozwala nam więc stwierdzić, że rada gminy, ustalając treść planu przy rozstrzyganiu konfliktu interesów publicznego i prywatnego, za każdym razem powinna szczegółowo przeanalizować skutek naruszenia każdego z interesów oraz uzasadnić swoje stanowisko.

Należy uznać, że w tej sprawie stwierdzono, iż zakaz budowy nowych zbiorników bezodpływowych nie znajduje uzasadnienia – narusza bowiem bezzasadnie interes prywatny. A mało tego – w uchwale nie wskazano uzasadnienia takiej decyzji oraz jej celowości w zakresie realizacji interesu publicznego.

Podsumowanie

Jak widać prawo własności, które jest kluczowym elementem funkcjonowania demokracji oraz kształtuje relacje społeczne, jest chronione przez prawo, ale nie jest nienaruszalne. Plany zagospodarowania przestrzennego częstokroć prawo własności naruszają, lecz z uwagi na fakt, że podlega ono takiej samej ochronie w stosunku do wszystkich (art. 65 Konstytucji RP), jego ograniczenie nie może naruszać istoty prawa własności, a także musi znaleźć dokładne uzasadnienie.
 

Uwaga

Prawo własności, które jest kluczowym elementem funkcjonowania demokracji oraz kształtuje relacje społeczne, jest chronione przez prawo, ale nie jest nienaruszalne.


Pomimo tego, że sama procedura zaskarżania planu zagospodarowania przestrzennego jest czasochłonna i trudna, w razie naruszenia przez organ zasady proporcjonalności i zastosowanie nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, można uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego, który zbada, czy rada gminy miała uzasadnione przesłanki, aby działać w ten sposób. Mało tego, nawet jeżeli takie przesłanki wystąpiły, a nie zostały dostatecznie uzasadnione czy przeanalizowane, także i takie uchybienie może być przeszkodą do ostania się planu zagospodarowania przestrzennego w obrocie prawnym.

Przypisy