Dołącz do czytelników
Brak wyników

Finanse

19 października 2018

NR 200 (Październik 2018)

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w praktyce zarządców

0 29

Ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wprowadzono rewolucyjne zmiany w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. W praktyce stosowanie nowych regulacji wzbudziło szereg wątpliwości, które eliminowała kształtująca się w kolejnych latach linia orzecznicza sądów.

Charakter opłaty za gospodarowanie odpadami

Na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) wprowadzono zasadnicze zmiany w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Polegają one przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i rezygnacji z dotychczasowego systemu umów cywilnoprawnych każdej wspólnoty czy spółdzielni z podmiotem odbierającym odpady na rzecz jednolitych zasad finansowania odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całego kraju i przejęcie tych obowiązków przez gminy.

Sposób ustalania wysokości opłaty

Sposób ustalania wysokości opłaty przyjęty w ustawie z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.) opiera się na obowiązkowym systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. 

Ma ona charakter publicznoprawny, o czym świadczy m.in. to, że obowiązek jej ponoszenia wynika z ustawy oraz to, że organem uprawnionym do jej pobierania jest organ publicznoprawny, czyli gmina. Powyższe przesłanki przemawiają za tym, by opłatę uznać za daninę publiczną. Pojęcie daniny publicznej ma szersze znaczenie niż pojęcie podatku. Charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt: K.17/12, w którym TK stwierdził, iż opłata ustanowiona w art. 6h u.c.p.g., do której odnoszą się art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu.

uwaga!

Zgodnie z art. 8 Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.), płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczania i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego jednostronnie ustalonego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu polegające na odbiorze odpadów komunalnych. Jest także świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. 
Ponadto jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w wymienionym wyroku podkreślił, że taka charakterystyka opłaty przemawia zarazem za uznaniem jej za daninę, która nie ma charakteru podatkowego. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Uznanie, że opłata 
za gospodarowanie odpadami jest daniną publiczna w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP wywołuje następstwa w postaci rygorów, jakie towarzyszą wprowadzaniu danin publicznych.

Obowiązki

Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Zarówno przed 1 lutego 2015 r., jak i po tej dacie, w przypadku wyodrębnienia lokali w budynkach wielolokalowych podatnikiem jest spółdzielnia mieszkaniowa (lub wspólnota mieszkaniowa), natomiast osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną obciążona jest na podstawie powołanego wyżej przepisu obowiązkami podatnika, tj. złożeniem deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zapłata tej opłaty.

uwaga!

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego jednostronnie ustalonego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu polegające na odbiorze odpadów komunalnych.

 Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II FSK 2722/14 oraz sygn. akt: II FSK 936/15, wyraźnie wskazał, że sformułowanie „obciążają”, użyte w powołanym wyżej przepisie ustawy nie czyni przy tym z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 8 Ordynacji podatkowej (dalej o.p.), płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczania i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.

Na gruncie u.c.p.g. konstrukcja płatnika nie ma zastosowania. Taki podmiot jest jednak podatnikiem tej opłaty. Zgodnie z art. 7 § 1 o.p., podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną obciążona jest zatem, na mocy art. 2 ust. 3 u.c.p.g., obowiązkami podatnika, tj. złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zapłaty tej opłaty. Przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie daje podstaw do przypisywania osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólną cech płatnika nie tylko dlatego, że nie używa wprost terminu „płatnik”, ale przede wszystkim dlatego, że nie powierza danemu podmiotowi wykonania czynności, o których mowa w art. 8 o.p., tj. obliczenia opłaty, jej poboru od podatnika oraz przekazania pobranej kwoty organowi gminy.

Rola zarządu wspólnoty bądź spółdzielni w realizacji obowiązków wynikających z u.c.p.g.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali (dalej: u.w.l.), właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19 u.w.l.). Jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (art. 20 ust. 1 u.w.l.). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). Stąd też organem zobowiązanym do realizacji obowiązków z ustawy jest zarząd wspólnoty.

uwaga!

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Ponadto jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej. 

W przypadku spółdzielni organem tym jest też zarząd (art. 48 ustawy Prawo spółdzielcze). Złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zapłata tej opłaty mieści się w kategorii czynności zwykłego zarządu i nie wymaga w „dużych” wspólnotach uchwały właścicieli lokali. Natomiast w „małej” wspólnocie, o ile właściciele nie wprowadzili szczególnych, odmiennych od ustawowych, zasad zarządu nieruchomością wspólną, to w takiej wspólnocie nie podejmuje się uchwał i nie głosuje się. Potrzebna jest wtedy tylko zgoda większości członków wspólnoty. Pamiętać należy, że nie chodzi tu o większość w znaczeniu liczby osób, ale o taką grupę członków „małej” wspólnoty, która łącznie posiada ponad 50% udziałów w nieruchomości wspólnej.

Podmioty zobligowane do składania deklaracji i wnoszenia opłat we wspólnotach mieszkaniowych

Dlaczego, analizując zakres podmiotowy ustawy, przywołałem na wstępie datę 1 lutego 2015 roku? 

Otóż w stanie prawnym do 31 stycznia 2015 r. toczyły się spory o to, czy w przypadku budynku wielolokalowego, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, deklarację dotyczącą opłaty za gospodarowanie odpadami, o której mowa w art. 6m u.c.p.g., ma złożyć zarząd wspólnoty mieszkaniowej czy też poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali? 

A w konsekwencji, który z podmiotów ma obowiązek wnieść opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi? Na tle tego sporu zrodziła się także kwestia ustalenia podmiotu będącego podatnikiem, a w szczególności ustalenie, czy jest nim wspólnota mieszkaniowa, podmiot sprawujący zarząd nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej, czy też właściciele poszczególnych lokali wchodzących w skład tej wspólnoty. Zagadnienie to było przedmiotem analizy licznych wyroków sądów administracyjnych, a kształtująca się na tym tle linia orzecznicza jest w zasadzie jednolita (np. wyroki NSA: z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2663/15 z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II FSK 2722/14 oraz WSA we Wrocławiu z 16 maja 2014 r., sygn. akt: I SA/Wr 300/14; WSA w Krakowie z 29 września 2016 r., sygn. akt: I SA/Kr 93/16).

Podmioty zobligowane do składania deklaracji i wnoszenia opłat w spółdzielniach mieszkaniowych

Odwołać się również można do orzecznictwa dotyczącego tożsamych powinności spoczywających na spółdzielniach mieszkaniowych, do których zastosowanie znajdują te same przepisy (m.in. wyroki NSA: z 23 lutego 2016 r., sygn. akt: II FSK 2889/15; z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II FSK 936/15; z 14 lipca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2814/14). W stanie prawnym obowiązującym do 31 stycznia 2015 r. przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. stanowił, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów u.w.l., lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Właściciel nieruchomości był zatem zobowiązany do złożenia deklaracji tylko wówczas, gdy występuje autonomicznie, sam. Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem we wspólnocie mieszkaniowej, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną.

uwaga!

Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19 u.w.l.). 

Zmiana art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 87), wyraźne wymienienia podmioty, które są obciążone obowiązkami właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym. Zgodnie z jej brzmieniem, nadanym ww. nowelą, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Nowelizacja ustawy, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (druk nr 2404 oraz nr 2902 Sejmu VII kadencji), była bowiem skutkiem m.in. tego typu wątpliwości istniejących przed 1 lutym 2015 r. Głównym celem zmian ustawy było dostosowanie przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r. sygn. akt: K 17/12. W orzeczeniu tym TK zakwestionował dowolność, jaką dawały gminom przepisy regulujące ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami (nie określały jej górnej granicy). 
Nowelizacja doprecyzowuje również, że w przypadku kilku właścicieli nieruchomości obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami spoczywają na podmiotach faktycznie władających nieruchomością. Podkreślenia (wynikającego także z uzasadnienia projektu) wymaga, że dokonana w ustawie zmiana jest jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie normatywną.

Możliwość deklarowania różnych sposobów gromadzenia odpadów dla danej nieruchomości

W praktyce funkcjonowania przepisów ustawy pojawia się problem, czy jest możliwość, dla jednej nieruchomości, gromadzenia odpadów na dwa różne sposoby (w sposób selektywny i nieselektywny). Sytuacja taka może dotyczyć budynku wielolokalowego składającego się z lokali mieszkalnych i lokali użytkowych, gdzie w złożonych deklaracjach podmiot zarządzający wskazuje dwa sposoby gromadzenia odpadów – selektywny dla gospodarstw domowych (lokali mieszkalnych) oraz nieselektywny dla lokali niemieszkalnych (użytkowych). Bądź druga sytuacja, gdzie budynek składa się wyłącznie z lokali mieszkalnych, i część gospodarstw deklaruje selekcję, a część nie.

Uwaga!

Należy zauważyć, że żaden z przepisów u.c.p.g. nie wprowadza zakazu możliwości wprowadzenia dwóch sposobów segregacji odpadów w odniesieniu do nieruchomości wielolokalowej. 

Tę kwestię rozstrzygały zarówno Samorządowe Kolegia Odwoławcze, jak i sądy administracyjne. Należy zauważyć, że żaden z przepisów u.c.p.g. nie wprowadza zakazu możliwości wprowadzenia dwóch sposobów segregacji odpadów w odniesieniu do nieruchomości wielolokalowej. W szczególności takim przepisem nie jest art. 6j ust. 4 u.c.p.g., stanowiący, że w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1–3. Z przepisu tego wynika jedynie, że istnieje możliwość odrębnego określania wysokości opłaty od części nieruchomości „zamieszkałej” i części nieruchomości „niezamieszkałej”, a w ostatecznym rozliczeniu właściciel takiej nieruchomości powinien uiścić sumę opłat obliczonych zgodnie z tymi odrębnymi zasadami. Przepis ten nie wprowadza zakazu różnicowania stawek opłaty w zakresie lokali mieszkalnych i niemieszkalnych. WSA w Białymsto...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy