Dołącz do czytelników
Brak wyników

Finanse

20 listopada 2019

NR 213 (Listopad 2019)

Finansowanie usuwania azbestu w praktyce

0 18

Azbest jest nazwą handlową materiałów nieorganicznych o unikalnych właściwościach chemicznych i fizycznych. Szerokie zastosowanie azbestu w Polsce nastąpiło z uwagi na jego zalety, takie jak: odporność na wysokie i niskie temperatury, odporność na wodę morską, działanie mrozu, substancji żrących, elastyczność, dobre właściwości mechaniczne, wytrzymałość na rozciąganie i zgniatanie. Azbest wykorzystywany był w produkcji około 3000 wyrobów przemysłowych. Ustawą z dnia 19 czerwca 1997 r. zakazano stosowania i produkcji wyrobów zawierających azbest, importu i obrotu azbestem oraz wyrobami zawierającymi azbest (Dz. U. z 2017 r., poz. 2119). Ustawa zapobiegła dalszemu stosowaniu i gromadzeniu wyrobów zawierających azbest, ale pozostały problemy związane z pozostającymi w użytkowaniu ogromnymi ilościami wyrobów azbestowo- cementowych. Od 1 stycznia 2005 r. Unia Europejska wprowadziła generalny zakaz obrotu, stosowania wszystkich postaci azbestu i produkcji zawierających go wyrobów.

W dniu 14 maja 2002 r. Rada Ministrów przyjęła Program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest stosowanych na terytorium Polski, który opracowany został w latach 2000-2001 w oparciu o obowiązujące wtedy przepisy prawne. Jego kontynuacją jest Program Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009–2032 przyjęty przez Radę Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej uchwałą nr 122/2009 z dnia 14 lipca 2009 roku (zmieniony uchwałą nr  39/2010 z 15 marca 2010 r.). Realizacja programu została przewidziana na lata 2009–2032. Tak długi okres przyjęto głównie z uwagi na znaczną, co najmniej trzydziestoletnią, trwałość płyt azbestowo-cementowych i innych wyrobów stosowanych w budownictwie. Kolejnym czynnikiem znacznie wydłużającym okres realizacji programu jest konieczność ponoszenia przez spółdzielnie i wspólnoty wysokich kosztów demontażu wyrobów azbestowych oraz transportu i unieszkodliwiania odpadów azbestowych, a także nieuniknionych kosztów nowych wyrobów bezazbestowych, które zastąpią te usunięte. Źródłami finansowania realizacji zadań wynikających z programu są środki własne właścicieli obiektów zawierających wyroby azbestowe, środki własne inwestorów prywatnych, środki funduszy ochrony środowiska, środki pomocowe Unii Europejskiej, środki własne jednostek samorządu terytorialnego, pożyczki preferencyjne i kredyty oraz środki budżetu państwa, pozostające w dyspozycji ministra właściwego do spraw gospodarki.

Finansowanie prac związanych z usuwaniem azbestu

Na przykładzie województwa opolskiego finansowanie prac związanych z usuwaniem azbestu odbywa się poprzez dotację z jednostki samorządu terytorialnego (gmina Miasto Opole). Rada miasta uchwaliła Regulamin określający zasady udzielania i rozliczania dotacji celowych dla przedsięwzięć z zakresu usuwania azbestu w ramach realizacji Planu usuwania wyrobów zawierających azbest dla miasta Opola na lata 2010–2032. Zgodnie bowiem z ustawą o samorządzie gminnym, każda gmina powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu gminy. Natomiast prezydent składa radzie miasta coroczne sprawozdanie z realizacji programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest. Źródłem finansowania zadań związanych z usuwaniem azbestu jest dotacja z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz środki zabezpieczone w budżecie miasta na ten cel w danym roku budżetowym. Zadania mogą być realizowane po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku miasta jako beneficjenta, o przyznanie dotacji z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej WFOŚiGW).

UWAGA!

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, każda gmina powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu gminy.

Procedura pozyskania dofinansowania

Co roku WFOŚiGW ogłasza konkurs na dofinansowanie przedsięwzięć zgodnych z gminnymi programami usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie województwa. Beneficjentami środków mogą być wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego podejmujące realizację przedsięwzięć z zakresu usuwania wyrobów zawierających azbest, które przeprowadziły inwentaryzację wyrobów zawierających azbest oraz posiadają aktualny program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest, a przedsięwzięcie jest z nim zgodne. Dofinansowaniu mogą podlegać koszty kwalifikowane niezbędne do osiągnięcia efektu ekologicznego, obejmujące: demontaż, zbieranie (wyrobów wcześniej zdemontowanych), transport i unieszkodliwianie wyrobów zawierających azbest.

UWAGA!

Dofinansowaniu mogą podlegać koszty kwalifikowane niezbędne do osiągnięcia efektu ekologicznego, obejmujące: demontaż, zbieranie (wyrobów wcześniej zdemontowanych), transport i unieszkodliwianie wyrobów zawierających azbest.

W przypadku spółdzielni mieszkaniowych należy pamiętać, że dotacja uzyskana na usuwanie azbestu będzie pomocą de minimis i będzie udzielana zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr  1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352/1z 24.12.2013 r.).

Co do zasady, miasto przeprowadza procedurę wyboru wykonawcy zadania, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub przy zachowaniu zasady uczciwej konkurencji, który na zlecenie miasta będzie dokonywał demontażu, zbierania wyrobów azbestowych i transportu do miejsca unieszkodliwiania powstałych odpadów azbestowych. Jednakże, w uzasadnionych

Ważne!

Miasto przeprowadza procedurę wyboru wykonawcy zadania, który na zlecenie miasta będzie dokonywał demontażu, zbierania wyrobów azbestowych i transportu do miejsca unieszkodliwiania powstałych odpadów azbestowych.

przypadkach miasto może uznać wybór dokonany przez spółdzielnię mieszkaniową, która dokonała wyboru wykonawcy szerszego zakresu robót, niż tylko usuwanie wyrobów zawierających azbest, pod warunkiem, że koszt prac jest wyraźnie określony. W takim przypadku spółdzielnia mieszkaniowa odpowiada za prawidłowość wyboru wykonawcy robót i jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru wykonawcy zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub przy zachowaniu zasady uczciwej konkurencji. I w praktyce korzysta się z tego drugiego wariantu.

Tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji

Jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania to, po powzięciu informacji o ogłoszeniu przez WFOŚiGW konkursu dla gmin z terenu województwa, zawiadomienie o naborze wniosków przez miasto o udzielenie dotacji jest ogłaszane na stronie internetowej oraz w prasie. Wnioskodawcy występują z wnioskiem do prezydenta o udzielenie dotacji dla przedsięwzięć związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest. Do wniosku o udzielenie dotacji spółdzielnia dołącza dodatkowo oświadczenie, iż dostarczy protokół wyboru wykonawcy zadania, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub przy zachowaniu zasady uczciwej konkurencji, który na zlecenie spółdzielni będzie dokonywał demontażu, zbierania wyrobów azbestowych i transportu do miejsca unieszkodliwiania powstałych odpadów azbestowych. Złożone wnioski weryfikowane są przez odpowiednią komisję, która

Uwaga!

Zawiadomienie o naborze wniosków przez miasto o udzielenie dotacji jest ogłaszane na stronie internetowej oraz w prasie. Wnioskodawcy występują z wnioskiem do prezydenta o udzielenie dotacji dla przedsięwzięć związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest.

następnie rozpatruje wniosek i kwalifikuje go do realizacji. Miasto na podstawie zakwalifikowanych do realizacji wniosków, występuje o udzielenie dotacji ze środków WFOŚiGW. Po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku spółdzielnia ubiegająca się o dotację zobowiązana jest podpisać umowę z miastem, w której określone zostaną warunki, terminy realizacji zadania oraz obowiązki stron. Umowa taka zawiera w szczególności m.in.: 

  1. cel, na jaki dotacja została przyznana; 
  2. określenie wysokości dotacji i trybu płatności; 
  3. określenie terminu realizacji przedmiotu umowy; 
  4. tryb kontroli wykonania zadania;
  5. określenie warunków rozliczenia dotacji, w tym sposobu postępowania w przypadku ewentualnych rozbieżności pomiędzy ilością wyrobów zawierających azbest deklarowaną we wniosku, a rzeczywiście usuniętą.

„Na papierze” zasady wydają się proste i łatwe do zrealizowania, jednakże w praktyce wykonanie zadań ­związanych z usuwaniem azbestu i jednoczesne pozyskanie na to 
środków zewnętrznych jest znacznie utrudnione, co jest związane z terminami procedowania samej dotacji jak i realizacji zadań. Otóż WFOŚiGW w warunkach naboru oczekuje złożenia przez miasto wniosku o dotację w terminie do marca/kwietnia i złożenia rozliczenia końcowego przed końcem roku. Natomiast miasto ogłasza nabór wniosków o udzielenie dotacji celowej dla przedsięwzięć z zakresu usuwania azbestu z terenu miasta w ramach realizacji Planu usuwania wyrobów zawierających azbest dla miasta do czerwca/lipca. Sama umowa o dotację pomiędzy miastem a spółdzielnią jest więc zawierana w drugiej połowie roku. Co najważniejsze jednak, prace związane z usuwaniem azbestu nie mogą rozpocząć się przed podpisaniem umowy między spółdzielnią a gminą, która będzie finansować to zadanie.

Uwaga!

W praktyce wykonanie zadań związanych z usuwaniem azbestu i jednoczesne pozyskanie na to środków zewnętrznych jest znacznie utrudnione, co jest związane z terminami procedowania samej dotacji jak i realizacji zadań.

Wyznaczone przez WFOŚiGW i miasto terminy są bardzo krótkie i obejmują okres miesiąca (wrzesień–październik). 
W związku z powyższym tylko część zadań jest możliwa do zrealizowania dofinansowania, gdyż ze względu na rodzaj i charakter prac nie ma możliwości wykonania demontażu całości wyrobów azbestowych w tak krótkim czasie. W szczególności dotyczy to demontażu płyt z balustrad balkonowych, które stanowią wypełnienie balustrad i w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników muszą być praktycznie od razu zastąpione nowymi osłonami.

Dlaczego prace związane z usuwaniem azbestu nie mogą rozpocząć się przed podpisaniem umowy między spółdzielnią a gminą, która będzie finansować to zadanie? Gminy wskazują bowiem, że zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne wykładnią, dotacja może być udzielona tylko na planowaną inwestycję – a nie na już zrealizowaną. Ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej, zadań zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. W skrócie więc – nie ma możliwości refundacji ze środków publicznych kosztów już poniesionych przez spółdzielnię.

Uwaga!

Nie ma możliwości refundacji ze środków publicznych kosztów już poniesionych przez spółdzielnię.

Zgodnie z treścią art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.), finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm. – dalej: u.f.p.) z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców oraz jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

UWAGA!

Zasady udzielania dotacji celowej obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

Zasady udzielania dotacji celowej – na przykładzie wyroku w sprawie zmiany źródła ciepła

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2016 r., (sygn. akt: II GSK 954/15) wskazał, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. Ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w ­Krakowie

Bardzo ważne!

Ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu).

wyrokiem z 26 listopada 2014 r. (sygn. akt: I SA/Kr 1653/14) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia dotacji uchylił zaskarżoną uchwałę w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, w pozostałej części oddalił skargę i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Ustalenia w sprawie o udzielenie dotacji na zadania związane z ochroną środowiska

Z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: uchwała rady miasta z czerwca 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych w ramach Programu poprawy jakości powietrza dla […] obszar I: dotacje dla osób fizycznych i innych podmiotów niebędących przedsiębiorcami wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w lipcu 2014 r. Uchwała została podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie oraz art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W wyniku postępowania nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. dokonało oceny uchwały rady i stwierdziło, że uregulowania wprowadzone uchwałą regulaminu przewidujące dofinansowanie kosztów inwestycji poprzez zwrot części kosztów zadania poniesionych przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały, a tym samym przed podpisaniem umowy, o której mowa w § 7 uchwały, są niezgodne z przepisami art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z dnia 
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W wyniku postępowania nadzorczego RIO wskazała, że wyżej wymienione regulacje ustawowe nie przewidują możliwości „refundowania” z budżetu gminy wydatków poniesionych przez wskazane ustawowo podmioty na przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska w drodze następczego przyznania prawa do dotacji po dokonaniu tych wydatków. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały rady miasta w części obejmującej postanowienia § 3 ust. 1 załącznika do uchwały. Uzasadniając uchwałę, po przedstawieniu przepisów art. 403 ust. 4 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz 127 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Kolegium wskazało, że wynika z nich niemożność finansowania ze środków dotacji wydatków dokonanych przed podjęciem uchwały i zawarciem umowy.

Ważne!

Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Podkreślono, że środki z dotacji przekazywane są na realizację zadania publicznego dokonywanego w czasie przyszłym w stosunku do daty zawarcia umowy o dotację. Istotą dotacji celowych jest bowiem przekazanie beneficjentowi środków pieniężnych przeznaczonych na sfinansowanie (lub dofinansowanie) zadania (przedsięwzięcia), w wyniku czego beneficjent poniesie wydatki, o których wysokości i strukturze decyduje dysponent udzielający dotacji. Rada miasta postanowiła o wniesieniu skargi do WSA na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyrokiem z 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, iż skarga rady miasta zasługuje częściowo na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną uchwałę w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, w pozostałej zaś części oddalił skargę i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Uwaga!

Dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

W ocenie sądu I instancji istota sporu ogniskowała się wokół problemu, czy dotacja celowa przeznaczona na dofinansowanie zmiany źródła ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych w ramach poprawy jakości powietrza może być udzielania na zasadzie refundacji. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium RIO, w ocenie którego brak możliwości udzielania dotacji w formie refundacji wynika z samej „istoty dotacji celowej”, a przepisy art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 126 i art. 127 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie przewidują możliwości refundowania z budżetu gminy wydatków, poniesionych przez wskazane ustawowo podmioty, na przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska. Sąd I instancji wskazał, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych i innych podmiotów, o ile odrębne przepisy tak stanowią (art. 219 ust. 1 i 2 u.f.p.); może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej (art. 220 ust. 1 u.f.p.); również podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymać z budżetu samorządu dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawo ochrony środowiska w art. 403 ust. 4 umożliwiło samorządom udzielanie dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i dla jednostek tego sektora na cele związane z m.in. ze zmianą źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych. Sąd zauważył, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodz...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy