Niedozwolone zacienienie jako przeszkoda w uzyskaniu pozwolenia na budowę – na przykładzie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

Stan faktyczny sprawy

Prezydent miasta decyzją wydaną w sprawie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, z garażem podziemnym oraz wyszczególnionymi w decyzji instalacjami. Od powyższej decyzji złożone zostało odwołanie przez właściciela lokalu znajdującego się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, który zarzucił m.in. naruszenie przepisów § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. [dalej: rozporządzenie]), w związku z naruszeniem warunków nasłonecznienia mieszkań na niższych kondygnacjach.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na ww. decyzję wniósł do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego odwołujący, co skutkowało uchyleniem przez sąd wyrokiem decyzji wojewody.

Jak wyjaśnił to bowiem sąd administracyjny pierwszej instancji, właściciel mieszkania w budynku znajdującym się w obszarze odziaływania projektowanego obiektu jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jeżeli jego mieszkanie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, niezależnie od przymiotu strony, jaki przysługuje wspólnocie mieszkaniowej tej nieruchomości reprezentowanej w postępowaniu przez zarząd, tj. w sytuacji, kiedy oddziaływanie to dotyczy bezpośrednio tego mieszkania, a nie innych mieszkań w budynku czy jego części wspólnych.

Zdaniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, podmiot, który powinien (lub przynajmniej może) być stroną postępowania administracyjnego (ma interes prawny czy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę znajduje się w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji), a który organ pominął przy ustalaniu kręgu stron postępowania, w tzw. terminie otwartym – terminie, w którym podmioty uznane przez organ za strony mogą składać odwołania – będzie mógł także dokonać tej czynności, tj. złożyć odwołanie rozpoznawane merytorycznie przez organ.

Jak wskazał przy tym sąd administracyjny pierwszej instancji, skarżący, będący właścicielem mieszkania zlokalizowanego w budynku znajdującym się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, powołując się na to, że realizacja tego budynku spowoduje niedozwolone oddziaływanie (zacienianie) okien jego mieszkania, dołączył zarazem do akt sprawy prywatną ekspertyzę, która tę okoliczność miała wykazać. Organ w ogóle do tej ekspertyzy się jednak nie odniósł, co samo przez się stanowiło już wadliwość uzasadniającą wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Organ drugiej instancji bowiem, jeśli strona wykazuje jakiś fakt dowodem (choćby prywatną ekspertyzą), musiał się do tego dowodu odnieść. Organ nie mógł więc poprzestać na powołaniu się na inną ekspertyzę czy wyjaśnienia, i to złożone przez projektanta – podmiot zainteresowany w zatwierdzeniu projektu budowlanego, którego jest autorem i który jest opłacany przez inwestora, ignorując jednocześnie dowód wykazujący okoliczność przeciwną do przedstawianej przez projektanta. Uznając wyjaśnienia projektanta za miarodajne, organ powinien wskazać zatem, jakie to okoliczności przemawiały za uznaniem prywatnej ekspertyzy za niewiarygodną i dlaczego uznał racje projektanta za przekonujące.

Na skutek wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wojewoda wyjaśnił zaś, że skarżący wskazał, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku, który znajdował się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przedmiotowy lokal miał jeden otwór okienny od strony południowo-wschodniej (od strony inwestycji) oraz trzy otwory okienne od strony północno-zachodniej. Rozpatrując zarzuty wskazane w odwołaniu skarżącego, organ odwoławczy uznał zaś, że jedynie w kwestii ewentualnego ograniczenia naświetlenia i nasłonecznienia (naruszenia § 13 i § 60 rozporządzenia) lokalu przez obiekt mający powstać w sąsiedztwie, skarżący może mieć swój interes prawny. Pozostałe zarzuty dotyczyły bowiem innych lokali w tym budynku lub części wspólnych budynku.

W związku z powyższym organ wezwał projektanta do przedłożenia czytelnej analizy nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku sąsiednim, szczególnie m.in. mieszkania skarżącego. Z przedłożonej analizy wynikało zaś, że lokal ten nie był ograniczony przez brak odpowiedniego naświetlenia, jak również nasłonecznienia. Wojewoda co najmniej czterokrotnie wzywał przy tym inwestora bądź jego pełnomocników do uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Niemniej jednak odpowiedziano jedynie na pierwsze wezwanie, dołączając rozszerzone opracowanie dotyczące spełnienia § 60 rozporządzenia, po analizie którego organ odwoławczy doszedł jednak do wniosku, że wymagało ono dalszego uszczegółowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący – będący właścicielem mieszkania zlokalizowanego w budynku znajdującym się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji – 
powołując się na to, że realizacja inwestycji spowoduje niedozwolone oddziaływanie (zacienianie) okien jego mieszkania, dołączył bowiem prywatną ekspertyzę, która tę okoliczność potwierdzała. W sprawie została przy tym sporządzona inna ekspertyza, złożona przez projektanta i wykazująca okoliczność przeciwną do przedstawianej powyżej ekspertyzy strony skarżącej, 
tj. spełnienie § 60 rozporządzenia. W tych okolicznościach wojewoda musiał odnieść się więc i rozstrzygnąć, która z analiz – dołączona przez inwestora czy przez skarżącego – była przekonująca, co wymagało dokładnego określenia, w jakich godzinach, z dokładnością do minut, lokale mieszkalne znajdujące się na pierwszym piętrze budynku sąsiadującego z inwestycją będą miały zapewnione doświetlenie światłem słonecznym (o co organ wezwał). Ponieważ nie uzupełniono dokumentów i nie złożono dodatkowych wyjaśnień, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wskazano jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy prezydent miasta powinien zweryfikować krąg stron postępowania na podstawie zaktualizowanego obszaru oddziaływania inwestycji, określonego na podstawie uzupełnionego projektu budowlanego, oraz umożliwić zapoznanie się z przedmiotem sprawy i wypowiedzenie się wszystkim stronom i odniesie się do ich uwag.

Sprzeciw od powyższej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył inwestor, zarzucając m.in., że nieruchomość budynkowa, w której swój lokal posiadał odwołujący, nie znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym

Po rozpoznaniu złożonego sprzeciwu sąd wyrokiem1 oddalił sprzeciw inwestora, wskazując, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Jak podkreślił to dalej wojewódzki sąd administracyjny, w okolicznościach sprawy zarówno organ, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę, byli zaś związani poglądami prawnymi wyrażonymi w postępowaniach dotychczas prowadzonych w sprawie. Z uzasadnień obu wyroków wynikało z kolei, że przymiot odwołującego jako strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę został przesądzony.

Organ nie dostrzegł, że nawet z opracowania sporządzonego przez projektanta, na które inwestor się powoływał, wynikało, że mieszkanie odwołującego w budynku sąsiednim do inwestycji będzie zacieniane. W opracowaniu tym mowa była bowiem, że czas nasłonecznienia dla mieszkań w tym budynku (m.in. mieszkania odwołującego) to półtorej godziny, co spełnia wymagania dla zabudowy śródmiejskiej. Odwołujący, powołując się na wyniki przedłożonej ekspertyzy prywatnej, podważał jednak w odwołaniu wnioski projektanta co do dopuszczalnego rozporządzeniem stopnia zacienienia lokalu, co uzasadniało zapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu w celu ochrony swojego interesu prawnego. Przymiot strony nie jest bowiem uzależniony od niedozwolonej ingerencji planowanej inwestycji na teren sąsiedni, ale od oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednią, choćby było to oddziaływanie dozwolone. Oddziaływaniem tym jest więc m.in. kwestia zacieniania, która to kwestia jest regulowania przepisami prawa materialnego (§ 13 oraz § 60 rozporządzenia). Właściciel lokalu zacienianego powinien mieć wobec tego zapewniony udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę (przynajmniej jeżeli wyraźnie o to zabiega), by zapewnić prawidłowy jego przebieg i kontrolę, czy planowana inwestycja nie będzie w sposób prawnie niedozwolony ingerowała w jego własność.
Organ nie może więc uznać, że tylko zacienianie nielegalne (niedozwolone) kreuje po stronie właściciela tego mieszkania przymiot strony. Fakt taki (zacieniania niedozwolonego) powinien być powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie można przyjąć, że stroną postępowania administracyjnego są tylko te podmioty, które skutecznie mogą doprowadzić do eliminacji wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę jest właściciel nieruchomości będący w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, choćby oddziaływanie to nie naruszało żadnych regulacji i właściciel ten na przyszłość oddziaływanie to musiał znosić. Nie pozbawia go to jednak przymiotu strony, a co za tym idzie – 
samej możności kontroli procesu oceny legalności decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym i możliwości kwestionowania tej legalności czy to przed organem drugiej instancji, czy przed sądem.

Skarga kasacyjna i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

Skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył inwestor, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem oddalił ją w całości, uznając, że nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu od decyzji rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego2. Kontrola ta nie może jednak obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji, kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać więc oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszący się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy.

W orzecznictwie przyjmuje się wobec tego, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny drugiej instancji sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.

Z uwzględnieniem powyższych zastrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zaś dalej, że inwestor zarówno w sprzeciwie, jak i w przedmiotowej skardze kasacyjnej próbował podważać stanowisko wyrażone przez sądy administracyjne w uprzednio zapadłych w sprawie prawomocnych wyrokach, w których przesądzono o przymiocie odwołującego się jako strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zdawał się zupełnie pomijać okoliczności, z uwagi na które wojewoda wydał zaskarżoną obecnie decyzję, a które to okoliczności zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dostrzeżone przez organ odwoławczy podczas analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i uzupełnionego, m.in. przez inwestora, po zapadłych w sprawie wyrokach.

Wobec tego twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na wniesienie odwołania przez osobę nieposiadającą do tego niezbędnej legitymacji prawnej, było – na co wskazano już powyżej – próbą podważenia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanych już w sprawie wyrokach. Z uwagi na powyższe uznać należało, że podniesiony zarzut, sprowadzający się do wskazania na wniesienie odwołania przez osobę do tego nieuprawnioną, był w całości bezzasadny. Przymiot odwołującego się właściciela lokalu mieszkalnego jako strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę został bowiem przesądzony.

Z kolei ocena, czy została, czy nie została naruszona norma wynikająca z § 60 rozporządzenia, powinna być dokonana w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w którym organ odwoławczy ma obowiązek dokonać oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie zgodności z przepisami technicznymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie. Orzeczenie to jest prawomocne.

Przypisy

1    Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2023 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1314/23).
2    Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.).