Dołącz do czytelników
Brak wyników

Administrowanie

26 maja 2020

NR 218 (Kwiecień 2020)

Ochrona interesów członków wspólnoty przy realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiedniej

49

W funkcjonowaniu wspólnot mieszkaniowych coraz częściej pojawiają się sytuacje konfliktowe związane z realizacją inwestycji budowlanych na gruntach sąsiadujących z administrowaną nieruchomością wspólną. Właściwie przeprowadzona ochrona interesów członków wspólnoty często pozwala na zatrzymanie lub ograniczenie inwestycji, która swoimi rozmiarami lub przewidywanym sposobem jej wykorzystania może negatywnie oddziaływać na życie członków wspólnoty.
 

Przykładami takich inwestycji mogą być budowa osiedla mieszkaniowego lub centrum handlowo-usługowego generującego znaczący wzrost natężenia ruchu samochodowego, realizacja budynku wielorodzinnego o parametrach wykraczających poza standardy występujące na danym obszarze, budowa dróg publicznych i parkingów w bezpośrednim sąsiedztwie urządzonych placów zabaw, realizacja uciążliwych punktów usługowych generujących hałas i immisje zapachowe lub wzmożony ruch, często w godzinach wieczornych. W wielu przypadkach realizacja inwestycji na nieruchomościach sąsiednich pozbawia członków wspólnoty jedynych w tym obszarze zwartych terenów zielonych, prowadzi do usunięcia drzew czy innego rodzaju roślinności. Przed negatywnymi konsekwencjami zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomościach sąsiednich można się bronić w ramach uprawnień, które przyznaje obowiązujące prawo. Stosunkowo często możliwe jest również zawarcie porozumienia z inwestorem, którego rezultatem jest wyważenie interesów i zagwarantowanie realizacji uprawnień w sposób akceptowalny dla obu stron.

POLECAMY

Ochrona interesów członków wspólnoty na gruncie przepisów planistycznych

Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z dnia 24 lutego 2020 r., poz. 193 – dalej: u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, z jednej strony do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a z drugiej strony do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę wolności wykonywania prawa własności w kwestiach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, ale jednocześnie ją ogranicza wskazując, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe dopełnia zasada wolności budowlanej wyrażona w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – dalej: p.b.). Zgodnie z tą zasadą, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, przy czym przepis ten nie ma pierwszeństwa przed innymi regulacjami. W szczególności ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu, wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r. (sygn. akt: II OSK 2117/16) choć inwestor ma prawo zabudowy gruntu, którym dysponuje na cele budowlane, to właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają prawo oczekiwać poszanowania ich uzasadnionych interesów (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Z powołanych powyżej przepisów wynika, że, co do zasady inwestycja budowlana może być zrealizowana, ale musi być ona zgodna z przepisami oraz nie może naruszać chronionych prawem interesów osób trzecich, w tym zarządców lub właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skuteczna ochrona interesów członków wspólnoty może polegać na precyzyjnym i metodycznym działaniu opartym na uprawnieniach właścicieli lub zarządów nieruchomości sąsiednich przewidzianych przez obowiązujące przepisy. Przy ochronie interesów członków wspólnoty bardzo istotne jest wczesne podjęcie działań prawnych, bo im wcześniejszy jest etap procesu inwestycyjnego, tym szerszy zakres uprawnień przysługuje właścicielom lub zarządcom nieruchomości sąsiednich.

Zasadą przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest lokowanie inwestycji na podstawie planu miejscowego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), a w przypadku jego braku, na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, którego postanowienia nie mogą naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W ramach tych aktów prawnych o charakterze ogólnym (plan miejscowy, studium) lub aktów indywidualnych i konkretnych (decyzja o ustaleniu warunków zabudowy) ustala się przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W szczególności w studium, a następnie planie miejscowym, może być określone przeznaczenie konkretnych terenów pod tereny zielone. W planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się w szczególności tak istotne wskaźniki zagospodarowania terenu, jak intensywność zabudowy rozumianą jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (obowiązująca linia zabudowy, wysokość budynków, szerokość elewacji frontowej itd.).

uwaga!

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, którego postanowienia nie mogą naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego.

Aktywność samej wspólnoty, jak i jej poszczególnych członków, jest szczególnie istotna na etapie uchwalania studium i planu miejscowego. Wtedy bowiem istnieje realna możliwość wyłączenia spod zabudowy nieruchomości sąsiedniej i przeznaczenia jej przykładowo na tereny zielone lub tereny rekreacyjne. Na tym etapie warto zadbać o to, aby nieruchomość sąsiednia została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie przykładowo pod zabudowę usługową lub przemysłową. Organy gminy, korzystając ze stosunkowo szeroko zakreślonego władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), mogą uwzględnić postulaty członków lokalnej społeczności. Należy jednak podkreślić, że również przy uchwalaniu tych aktów planistycznych istnieje szczególna procedura zgłaszania tych postulatów, i tak po przystąpieniu do uchwalania studium lub planu miejscowego w wyznaczonym terminie można składać wnioski co do przeznaczenia poszczególnych terenów (art. 11 pkt. 1 i 3 u.p.z.p.; art. 17 pkt. 1 i 4 u.p.z.p.), a po przygotowaniu projektu studium lub planu miejscowego można składać uwagi do tych projektów (art. 11 pkt. 7–9 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt. 11–14 u.p.z.p. w zw. z art. 18–20 u.p.z.p.). W przypadku gdy uchwalony plan miejscowy, a w szczególnych przypadkach studium, nie uwzględniają interesu prawnego członków wspólnoty – są oni uprawnieni, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia, do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Po rozpoznaniu skargi, sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały planistycznej w całości lub w części, jeżeli doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

uwaga!

Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

 

Ogólne zastrzeżenia i postulaty odgrywają mniejszą rolę przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji, a więc wtedy, gdy dla danego obszaru nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy ogólne przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takie jak przykładowo wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, czy walory ekonomiczne przestrzeni lub potrzeby interesu publicznego. Organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. A. Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 56 u.p.z.p., w: Plucińska – Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex/el. 2019).

uwaga!

Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że nie zależy od uznania administracyjnego. Dlatego też nawet najbardziej racjonalne i celowe postulaty właścicieli lub zarządcy nieruchomości sąsiedniej nie odniosą żadnego skutku, jeżeli nie będą sformułowane w precyzyjny sposób w oparciu o przepisy regulujące przesłanki i tryb wydawania decyzji o ustalaniu warunków zabudowy. Zakres i formę wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy reguluje art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tryb jej wydawania co do zasady art. 53 ust. 3–5d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 60 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a przesłanki jej wydania art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 164, Nr 1588 – dalej: rozporządzenie MI z dnia 26 marca 2003 r.). Nie wdając się w szczegółową analizę wskazanych przepisów należy podkreślić, że wadliwość wydawanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy często dotyczy niekompletności wniosku, który przykładowo nie zawiera sprecyzowanej w wymagany sposób charakterystyki inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.), pominięcia części organów, które mają uprawnienia uzgadniające (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.), wadliwe stwierdzenie spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p.) lub wadliwe przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.).

Najczęściej jednak wadliwość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika ze sporządzanej na potrzeby tego postępowania analizy urbanistycznej. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r. (sygn. akt: II OSK 2582/17) celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 

Cechą charakterystyczną tego postępowania jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia dotyczące istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych. Szczegółowe zasady sporządzania analizy urbanistycznej zawarte są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. 

Jak pokazuje praktyka wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – stosunkowo często autor analizy urbanistycznej bez wymaganego uzasadnienia wyznacza obszar analizowany w odległości większej, niż odległość minimalna wskazana w § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, bezzasadnie odstępuje od zasad wyznaczania wskaźników zabudowy, takich jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (§ 5 ust. 1), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1), czy wysokość zabudowy (§ 7 ust. 1 i 3). Zdarzają się też analizy urbanistyczne wykonane na nieaktualnej mapie nie uwzględniającej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w dniu wydawania decyzji. Tego typu wadliwości analizy urbanistycznej prowadzą do ustalenia warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora, ale naruszających zasadę dobrego sąsiedztwa, w szczególności w zakresie wysokości zabudowy i jej intensywności. Podniesienie odpowiednich zarzutów skutkuje znaczącym obniżeniem wysokości dopuszczalnej zabudowy oraz zmniejszeniem zagęszczenia tej zabudowy na działce inwestora. Częstość popełnianych błędów w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy pozwala na wielokrotne uchylanie tych decyzji przez organy drugiej instancji lub przez sądy administracyjne.

uwaga!

Analizę urbanistyczną sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych.

 

Znaczące wydłużenie procesu ustalania warunków zabudowy umożliwia organom gminy uch...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy