Dołącz do czytelników
Brak wyników

Finanse

9 maja 2022

NR 238 (Kwiecień 2022)

Podatek od deszczu

0 959

Rady miast (gmin) uchwalają wysokość opłat za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej stanowiących własność danej gminy.
 

Podstawowe regulacje prawne

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. W ramach realizacji tego zadania własnego gminy m.in. rozbudowują infrastrukturę kanalizacyjną. Z kolei ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Definicja wód opadowych i roztopowych zawarta została w art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie ze wskazanym przepisem przez wody opadowe lub roztopowe rozumie się wody będące skutkiem opadów 
atmosferycznych.

POLECAMY

Na podstawie ww. przepisów rady miast (gmin) uchwalają od 2018 r. wysokość opłat za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej stanowiących własność danej gminy. W dalszej kolejności gmina zawiera z podmiotami trzecimi (m.in. spółdzielniami mieszkaniowymi, wspólnotami) umowy cywilnoprawne, na podstawie których świadczy dla tych podmiotów usługi polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej stanowiących własność danej gminy z powierzchni wewnętrznych ulic, chodników, parkingów, dachów, terenów usługowych, handlowych, wykonanych z betonu, kostki betonowej, bruku, asfaltu, materiałów bitumicznych, trylinki, płytek betonowych, nawierzchni częściowo przepuszczalnej itp. W ramach realizowanych usług na podstawie zawartych umów gmina jest zobowiązana m.in. do odbioru i odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości spółdzielni w sposób ciągły, do niezwłocznego usuwania awarii urządzeń kanalizacyjnych gminy, zapewnienia zdolności urządzeń kanalizacyjnych do realizacji czynności odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Z kolei spółdzielnie, z którymi gmina zawiera umowy, są zobowiązane w szczególności do dokonywania opłat za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej gminy.

Wyroki sądów administracyjnych w Gdańsku, Opolu i Olsztynie

W numerze kwietniowym 2021 r. w artykule Podatek „od deszczu” bez podstawy prawnej? przedstawiłem naszym czytelnikom informację o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 stycznia 2021 r. (sygn. akt: III SA/Gd 716/20; orzeczenie nieprawomocne), który stwierdził nieważność uchwały rady miasta z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej. Dla przypomnienia – w rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącą spółką skupił się przede wszystkim wokół istnienia podstaw prawnych pozwalających radzie miasta na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę „bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu” gminy miejskiej. WSA w Gdańsku uznał, że podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za ww. usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej ­brakuje zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w przepisach szczególnych, a w szczególności w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Po tym wyroku zapadły kolejne orzeczenia sądów administracyjnych w Opolu i Olsztynie.

WSA w Opolu w wyroku z 27 maja 2021 r. (sygn. akt: I SA/Op 72/21; orzeczenie nieprawomocne) stwierdził nieważność uchwały rady miasta z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący ww. uchwale zarzucił naruszenie swoich praw m.in. przez zmuszenie go do zawarcia umowy dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych bez podstawy prawnej. Gmina w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i stwierdziła, że przedmiotowa opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej nie stanowi żadnej daniny publicznej, a jest wynagrodzeniem za świadczenie określonej usługi komunalnej. Podkreśliła przy tym, że nie istnieje żadna norma prawna, która zobowiązywałaby jednostki samorządu terytorialnego do świadczenia usług komunalnych bezpłatnie. Dalej gmina stwierdziła, że opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie dotyczy wszystkich mieszkańców miasta, a jedynie tych, którzy korzystają z infrastruktury deszczowej (czyli korzystają z usług). Odbiorca usługi nie musi korzystać z urządzeń posiadanych przez przedsiębiorstwo, może bowiem sam zagospodarować wody opadowe i roztopowe na terenie swojej nieruchomości gruntowej. Przedsiębiorstwo ma z kolei prawo świadczyć usługi na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami korzystającymi z tych usług. W przypadku braku zawarcia takiej umowy, obowiązek odpłatności ciążący na faktycznych odbiorcach usług wynika z przepisów Kodeksu cywilnego. Odmowa zawarcia umowy przez odbiorcę usług nie oznacza, że nie ma on obowiązku zapłaty, jeżeli faktycznie odprowadza wody opadowe i roztopowe do sieci kanalizacyjnej. Mając tak zarysowany problem, orzekający w tej sprawie WSA w Opolu uznał za celowe odwołać się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt: III SA/Gd 716/20, które to stanowisko w pełni podzielił i uznał za własne. Dodatkowo WSA w Opolu wskazał, że opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma charakter daniny publicznej. Co prawda – na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę – opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe, to jednak pomimo tego – zdaniem WSA – należy uznać, że dotyczy ona sytuacji stwarzającej pewien „przymus życiowy”, biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, a tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W tych okolicznościach zdaniem sądu nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu miasta. Opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na tym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę. Nakładanie obowiązków na mieszkańców czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym, a takich brak w tej sprawie.

Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 7 października 2021 r. (sygn. akt: I SA/Ol 478/21; orzeczenie nieprawomocne) stwierdził nieważność uchwały rady miasta nr XLIII/670/18 z dnia 28 czerwca 2018 r., w przedmiocie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Zaskarżonej uchwale pełnomocnik powiatu zarzucił m.in. naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu (poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego) oraz przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów i ustawy o gospodarce komunalnej (przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że jednostki nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi). Z kolei gmina, w odpowiedzi na skargę, wskazała m.in., że podstawą prawną wydania skarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, z którego wynika, że korzystanie z usług komunalnych jest świadczeniem wzajemnym. W zamian za uiszczoną cenę uzyskuje się możliwości korzystania z usługi komunalnej, czyli w tym konkretnym przypadku za możliwość odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej. Uchwała nie kreuje nowej opłaty, tj. nowej daniny, a jedynie określa cenę za usługę wykonywaną przez przedsiębiorstwo wodociągów i kanalizacji, która świadczy usługi jako spółka prawa handlowego. Gmina wskazała, że zgodnie z § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały opłacie nie podlegają powierzchnie, z których wody opadowe lub roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej. Określony podmiot z powyższej usługi może skorzystać, jednakże może również z niej nie korzystać, zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób, np. na własnym gruncie. Z powyższego wynika wniosek, że nie jest to opłata publicznoprawna. Katalog metod, które skarżąca mogłaby zastosować w celu całkowitego zagospodarowania wód opadowych, jest spory i zawiera co najmniej kilka powszechnie i masowo stosowanych metod (studnie chłonne, skrzynki rozsączające, nawierzchnie półprzepuszczalne itp.). Mając tak zarysowany problem, również WSA w Olsztynie uznał za celowe odwołać się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r. Ponadto WSA wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy została upoważniona do ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała w tej sprawie jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był wielokrotnie zgodny pogląd, który podzielił WSA w Olsztynie, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (por. np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., sygn. akt: I SA/Łd 65/96). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy, a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego). Akty takie nie posiadają cech generalności i powszechności charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego. Pomieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym ich adresatem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów prawa miejscowego, a przepis ten nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi. Końcowo WSA w Olsztynie uznał, że rada miasta, podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej charakter aktu prawa miejscowego, w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia dwóch różnych materii w jednym akcie prawnym, czyli zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) z zasadą odpłatności za korzystanie z nich, stanowiącą podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej).

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody

Mając na uwadze tak ukształtowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 października 2021 r. (PN.4131.344.2021) stwierdził nieważność uchwały rady miasta z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia burmistrzowi uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. W ocenie organu nadzoru brak podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, a co za tym idzie – podstawy do powierzania jej ustalenia organowi wykonawczemu gminy na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a tym samym przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a do zadań tych w szczególności należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei definicje ścieków zawiera art. 16 pkt 61–64 ustawy z 20 lipca 2017 r. ­Prawo wodne, z których wynika, że wody opadowe i roztopowe nie są ściekami. Wody te wchodzą w skład ścieków jedynie w wypadku określonym w art. 16 pkt 63, tj. w sytuacji, gdy zostały zmieszane ze ściekami w rozumieniu ustawy. Stosownie bowiem do art. 16 pkt 63 przez pojęcie ścieków komunalnych rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z powyższego wynika, że zadania własne gminy – obejmujące odprowadzanie jedynie ścieków – nie obejmują odprowadzania wód opadowych i roztopowych niebędących ściekami. Skoro zatem odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową nie należy do zadań własnych gminy, nie mieści się również w katalogu urządzeń i usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, objętych dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a co za tym idzie – rada gminy nie jest władna do ustalania cen i opłat w powyższym zakresie, a w konsekwencji powierzenia ich ustalenia organowi wykonawczemu. Na poparcie swojego stanowiska organu nadzoru przywołał m.in. wyroki WSA w Gdańsku i Opolu.

Wyroki Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 grudnia 2021 r.

W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. (sygn. akt: II SA/Bk 595/21; orzeczenie nieprawomocne) stwierdził nieważność uchwały w sprawie powierzenia prezydentowi miasta uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. W § 1 uchwały uregulowano, że ustalanie wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną w tym mieście przez spółkę powierza się prezydentowi tego miasta. Paragraf 2 uchwały stanowił, że wykonanie uchwały powierza się prezydentowi miasta. Spółdzielnia mieszkaniowa na powyższą uchwałę złożyła skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo ewentualnie o stwierdzenie, że powyższy akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w maju 2021 r. otrzymała pozew o zapłatę od spółki miejskiej, w którym domaga się ona zapłaty od skarżącej kwoty 88 138 zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. tytułem wynagrodzenia za bezumowne świadczenie usługi odbierania wód opadowych i roztopowych z terenów pozwanej spółdzielni. Wskazane roszczenie zostało poparte aktami prawa miejscowego, to jest uchwałą rady miasta w sprawie powierzenia prezydentowi miasta uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz zarządzenie prezydenta miasta z grudnia 2018 r. ustalające stawki i opłaty za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych.

Zdaniem skarżącej zaskarżone akty prawa miejscowego zostały podjęte przez radę miasta oraz przez prezydenta miasta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, bez podstawy materialnej. Uchwała rady miasta podjęta w lipcu 2018 r. w spawie powierzenia prezydentowi miasta uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ma generalnie abstrakcyjny charakter, umożliwia bowiem prezydentowi miasta ustalenie, w sposób bliżej nieokreślony, opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych dla właścicieli nieruchomości położnych na obszarze gminy miejskiej, a tym samym konieczności ponoszenia opłat za usługę o charakterze komunalnym, polegającą na bezpośrednim lub pośrednim odprowadzaniu wód deszczowych i roztopowych. Podjęta uchwała nie podaje żadnej podstawy materialnej do powierzenia takich uprawnień, a co więcej również nie zawiera normy prawnej, która pozwalałaby samej radzie na ustalenie takich opłat. Dalej skarżąca stwierdziła, że wydanie zarządzenia prezydenta miasta z grudnia 2018 r. ustalającego stawki i opłaty za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych na podstawie uchwały rady miasta z lipca 2018 r. jest również dotknięte nieważnością, zostało bowiem wprowadzone bez podstawy materialnej. W ocenie skarżącej spółdzielni rada miasta nie miała kompetencji prawnych do podjęcia uchwały z lipca 2018 r., gdyż nie była uprawniona do ustalenia opłaty z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty. Wobec tego nie była ona władna przekazać kompetencji prezydentowi miasta do ustalenia tej opłaty. Kompetencji takiej nie stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten nie może pozostawać w oderwaniu od innych przepisów publicznych dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym i osiągania z tego tytułu dochodów przez gminy.

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła również druga spółdzielnia mieszkaniowa, w której wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa zgodnie z postanowieniami ustawy o samorządzie gminy oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podjęta przez radę miasta uchwała oraz wydane na jej podstawie zarządzenia prezydenta, wbrew postanowieniom ustaw: Prawo wodne, o samorządzie gminy, o gospodarce komunalnej i o finansach publicznych, obligowały i nadal obligują wszystkich mieszkańców miasta oraz wszystkie podmioty z terenu miasta do bezprawnych żądań przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji wnoszenia opłat za świadczenie jakby odrębnej usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych od określonej obowiązującym prawem ww. usługi wodnej za okres od 24 sierpnia 2017 r., która to usługa wodna zgodnie z ustawowymi postanowieniami od tego dnia na powrót stała się nieodpłatnym zadaniem miasta. Dodatkowo te bezprawne roszczenia w przypadkach odmowy wnoszenia opłat, jak to ma miejsce w przypadku spółdzielni, dochodzone są również bezprawnie w drodze postępowań cywilnych, z tytułu m.in. „bezpodstawnego wzbogacenia”, zamiast właściwych a...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy