Dołącz do czytelników
Brak wyników

Finanse

27 kwietnia 2021

NR 227 (Kwiecień 2021)

Podatek „od deszczu” bez podstawy prawnej?

0 178

W informacjach prasowych często spotykamy się z informacjami, że w kolejnej gminie wprowadzono podatek „do deszczu”. Można zadać pytanie – czym zatem jest ów podatek?

Przy dokładniejszym przyjrzeniu się sprawie okazuje się, że pod tym jednym pojęciem obiegowym tak naprawdę każdy rozumie coś innego. Dlatego na początku wyjaśnienie, z jakimi opłatami możemy mieć do czynienia:

POLECAMY

  1. Opłata za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych, uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, pobierana na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne.
  2. Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, pobierana na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.
  3. Opłata za odprowadzanie do kanalizacji deszczowej wód opadowych i roztopowych, której wysokość uchwala Rada Miasta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z tym przepisem – „Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego”.

W niniejszym artykule skupimy się na ostatniej z wskazanych opłat, tj. opłacie za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej (dalej jako podatek „od deszczu”), która funkcjonuje już w bardzo wielu gminach, a podmiotami zobowiązanymi do ich uiszczania są również spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty. Istotność tej opłaty wynika stąd, iż niejednokrotnie jej wysokość jest znaczącym obciążeniem dla spółdzielni, a tym samym dla właścicieli lokali.

Zasady ustalania opłat za odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej

Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej znajdują zastosowanie, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy więc ustalić, czy w innych uregulowaniach prawnych ustalone są zasady ustalania opłat za odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, w szczególności w ustawie Prawo wodne i ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako ustawa o zaopatrzeniu w wodę).

W ustawie o zaopatrzeniu w wodę brak podstaw do ustalania podatku „od deszczu”, z uwagi na fakt, iż ustawa ta reguluje zagadnienie odprowadzania ścieków, a począwszy od 2018 r. do ścieków nie zalicza się już wód opadowych i roztopowych. Co istotne, po wyłączeniu wód opadowych i roztopowych z kategorii ścieków, pominięto konieczność uregulowania w przepisach prawnych zasad ustalania cen za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji.
 

Uwaga!

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków reguluje zagadnienie odprowadzania ścieków, a począwszy od 2018 r. do ścieków nie zalicza się już wód opadowych i roztopowych.


Natomiast ustawa Prawo wodne reguluje kwestie opłat za usługi wodne, również w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych. Są to w zasadzie dwie opłaty przewidziane w ustawie, a wskazane na początku artykułu, tj. opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej i opłata za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych. Przy czym opłata z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne jest ustalana za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, a nie do kanalizacji miejskiej. Stąd też w ustawie prawo wodne brak również podstaw do ustalania podatku „od deszczu”.
 

Uwaga!

Ustawa Prawo wodne reguluje kwestie opłat za usługi wodne, również w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych.


Z uwagi na fakt, iż przepisy szczególne nie stanowią inaczej – do rozważenia pozostaje kwestia, czy samoistną podstawą do wprowadzenia opłaty są przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W doktrynie można spotkać się na następujące poglądy na tę kwestię:
 

„W odniesieniu do ustalenia cen i opłat za komunalne usługi o charakterze użyteczności publicznej przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy stanowi nową, samoistną podstawę ich ustalania. Wniosek ten potwierdza przy tym analiza podmiotowego zakresu obowiązywania komentowanego przepisu. Ustawa nie rozstrzyga jednoznacznie o tym, czy wysokość cen i opłat może być ustalona przez radę gminy, powiatu lub sejmik województwa w sytuacji, gdy j.s.t. świadczy usługi na rzecz wspólnoty samorządowej, tworząc własne jednostki organizacyjne, jak i w sytuacji, gdy „powierza” wykonywanie świadczenia tych usług osobom fizycznym, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej na zasadach, o których mowa w art. 3 ustawy. Należy jednak opowiedzieć się za wykładnią zawężającą tego przepisu. Ustawa nie tworzy bowiem nowych podstaw materialnoprawnych do działania j.s.t. erga omnes (byłyby to ceny urzędowe), lecz wyłącznie pozwala j.s.t. ustalać zasady odnoszące się do gospodarki komunalnej w ustawowym (tzn. wąskim) rozumieniu tego pojęcia. J.s.t. może zatem w drodze uchwały określać opłaty za usługi komunalne użyteczności publicznej lub opłaty związane z korzystaniem z obiektów i urządzeń tylko wówczas, gdy zarządza tymi urządzeniami komunalnymi albo świadczy usługi komunalne – bezpośrednio lub pośrednio, tzn. przynajmniej na zasadach umownych (art. 3 ust. 1), a więc w takim zakresie, w jakim – w takiej czy innej formie – wiąże się z zaangażowaniem środków publicznych”. Banasiński Cezary, Kulesza Michał, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz. Opublikowano: ABC 2002.,

„Warto zauważyć, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w odniesieniu do usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, nie zastrzega wyraźnie, że chodzi o usługi świadczone bezpośrednio przez jednostki samorządu terytorialnego (w odróżnieniu od sformułowania „obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego” – co jednak nie wyklucza z zakresu tej regulacji obiektu lub urządzenia jednostki samorządowej zarządzanego przez podmiot prywatny). Pojawia się w tym przepisie w odniesieniu do usług przymiotnik „komunalnych”, co można by traktować jako powiązanie usług z bezpośrednim ich świadczeniem przez samorząd. Argumentem za rozumieniem tych usług jako świadczonych przez samorząd mogłoby być porównanie tego sformułowania z definicjami gospodarki komunalnej oraz zadań użyteczności publicznej, w których nie pojawia się określenie usług jako „komunalne” (art. 1). Pojawiające się zatem w komentowanym przepisie określenie, że przedmiotowe usługi są „komunalne”, może świadczyć o wyszczególnieniu z ogólnej kategorii usług świadczonych w ramach gospodarki komunalnej tych, które samorząd świadczy samodzielnie przez swoje jednostki organizacyjne” – Banasiński Cezary, Jaroszyński Krzysztof Maurycy, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, opublikowano: WK 2017.


Wyrok WSA

W połowie stycznia 2021 r. zapadł ważny wyrok w kwestii zasadności i podstaw prawnych do ustalania przez radę miasta opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. W sprawie z skargi jednej ze spółek na uchwałę rady miejskiej w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały – wyrok z 14 stycznia 2021r. (sygn. akt: III SA/Gd 716/20; orzeczenie nieprawomocne).

Zarys sprawy – stanowisko strony skarżącej

W przedmiotowej sprawie spółka (zwana dalej także jako skarżąca) wniosła skargę na uchwałę rady miejskiej zarzucając jej naruszenie między innymi przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty „za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej”. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty „za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej”.

W ocenie skarżącej rada miejska nie była władna ustanowić nieznanej wcześniej opłaty, m.in. z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty, a jeżeli nawet, przy stwierdzeniu zasadności stanowienia i pobierania tego rodzaju opłaty przez gminę, jej wysokość została ustalona w sposób dowolny, co skutkuje pobieraniem opłat rażąco wygórowanych, przynoszących gminie nieuzasadniony zysk.

Skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawniał do ustanowienia opłaty za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej i określenia jej wysokości, bowiem interpretacja tego przepisu nie może pozostawać w oderwaniu od innych przepisów publicznych dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym i osiągania z tego tytułu dochodów przez gminy, tj. art. 167 ust. 3 Konstytucji RP. Aktem normatywnym, do którego odwołuje się ww. przepis ustawy zasadniczej, jest ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która w art. 4 ust. 1 wymienia wszystkie dopuszczalne źródła dochodów gminy, a katalog źródeł dochodów własnych gminy jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten wymienia bardzo szczegółowo źródła dochodów gminy, wymieniając wprost z nazwy podatki i opłaty pobierane przez gminy, zaś w jedynym niesprecyzowanym z nazwy źródle dochodów, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego („wpływy z opłat innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów”) ustawodawca wskazuje, że ich pobieranie przez gminy musi znajdować podstawę w przepisach ustawowych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ww. ustawy pozostaje w zgodzie z innymi przepisami systemowymi określającymi nakładanie na jednostki obciążeń publicznoprawnych, w szczególności art. 167 ust. 3 i art. 168 Konstytucji RP, a także art. 84 Konstytucji RP, co oznacza, że nie jest możliwe stanowienie przez organy gminy opłat nieznanych ustawie.

Skarżąca wskazała również, że specyfiką zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej jest fakt, że stanowią one obowiązek i odpowiedzialność gminy i muszą być przez nią finansowane ze środków własnych. Potwierdza to orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt: II OSK 1405/09), z którego wynika, że gminy nie mogą przenosić obowiązku utrzymania mienia komunalnego, za pośrednictwem którego zaspokajają potrzeby wspólnoty, na jednostki (które i tak zapewniają gminie przychody w formie ustawowo nałożonych podatków i lokalnych opłat). Jak określił przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt: II SA/Kr 226/11) „artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), nie można w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń”.
Skarżąca podkreśliła, że na podstawie art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, jednakże z powyższej normy wynika, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do zarzutu rażącego zawyżenia ustalonej przez organ opłaty, skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że powodem ustanowienia przez organ nowej daniny jest wprowadzenie w 2017 r. nowego aktu prawnego, tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, na podstawie którego gminy zostały zobowiązane do uiszczania na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie tzw. opłat za usługi wodne. Opłatę za usługi wodne związaną bezpośrednio z opłatą ustaloną na podstawie skarżonej uchwały reguluje art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne. Powyższe oznacza, że gmina próbuje w rzeczywistości zrekompensować sobie nowy rodzaj kosztów ponoszonych przez nią na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Stanowisko pozwanej rady miejskiej

W odpowiedzi na skargę rada miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że podstawą prawną wydania skarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego przepisu wynika, że korzystanie z ww. usług komunalnych jest świadczeniem wzajemnym. 

Podmiot prywatny w zamian za uiszczoną opłatę uzyskuje możliwości korzystania z usługi komunalnej, czyli w tym konkretnym przypadku za możliwość bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej należącej do gminy. Podmiot prywatny może z powyższej usługi skorzystać, jednakże może również z niej nie korzystać, zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób np. na własnym gruncie. Z powyższego wynika wniosek, że nie jest to opłata publicznoprawna, a dodatkowym potwierdzeniem powyższego stwierdzenia, jest fakt opod...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy