Postępowania administracyjne w sprawie legalizacji samowoli budowlanych a orzecznictwo sądów administracyjnych

Rozdział 5b pn. „Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy” obejmuje przepisy art. 48 do 53a przedstawiające procedury, które powinny zostać wdrożone przez organy nadzoru budowlanego w sytuacji wykrycia nielegalnych działań inwestora budowlanego. Oczywiście mają miejsce również przypadki, gdy samowole budowlane wykrywane są po wielu latach. Wówczas może okazać się, że odpowiedzialnym za samowolę budowlaną z punktu widzenia dyspozycji ustawowych będzie właściciel lub zarządca użytkowanego obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe, z całą pewnością można stwierdzić, że tego rodzaju postępowania administracyjne będą bardzo często dość skomplikowane, a sytuacja prawna nie zawsze będzie oczywista. 

Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej materii jest bogate i niejednokrotnie ułatwia interpretację przepisów ustawy. Bardzo często inspektorzy nadzoru budowlanego prowadzący postępowania w sprawach samowoli budowlanych powołują się na wyroki w swoich decyzjach, aby poprzeć stanowisko organu w danej sytuacji. Należy jednak pamiętać, że każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie, a w polskim systemie prawnym nie funkcjonuje precedens. Tym samym często się zdarza, że w bardzo podobnych sprawach wyroki sądów są skrajnie inne lub ulega zmianie podejście składów orzekających w sądach administracyjnych. Biorąc to pod uwagę, w dalszej części opracowania przedstawione zostaną najnowsze wyroki, które przybliżą obecnie przyjętą ­linię orzeczniczą sądów w sprawach związanych z samowolami budowlanymi.

Postępowania administracyjne w sprawie nielegalnej budowy obiektu budowlanego

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy. Natomiast w art. 28 ustawy wskazano, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem inwestycji, które wymagają dokonania skutecznego zgłoszenia przedsięwzięcia budowlanego organowi administracji architektoniczno-budowlanej lub są odformalizowane. Oznacza to, że co do zasady budowę można rozpocząć, dysponując odpowiednią zgodą na jej realizację. Jeżeli inwestor takiej zgody nie uzyskał, a rozpoczął budowę, można stwierdzić, że działa on w warunkach samowoli budowlanej.

W art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazane zostały dwa przypadki budowy, które będą prowadziły do wdrożenia klasycznych procedur legalizacyjnych:

• art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę;
• art. 48 ust. 1 pkt 2 – w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Jeżeli organ nadzoru budowlanego powziął informację, że mogło dojść do samowoli budowlanej, przeprowadza kontrolę budowy lub już zrealizowanego obiektu. Inspektorzy nadzoru budowlanego będą musieli określić, jakie przepisy dotyczyły danej inwestycji budowlanej oraz czy w rzeczywistości doszło do samowoli budowlanej, cyt.: Rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie 2.

Data powstania samowoli

Kwestią zasadniczą jest w tym momencie określenie, czy w dacie budowy wymagane było przeprowadzenie stosownej procedury administracyjnej. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego powinien ustalić dokładną datę powstania samowoli budowlanej, co będzie miało kluczowe znaczenie w stosunku do starszych obiektów budowlanych, cyt.: […] w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, a pogląd ten w całości podziela także sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, że kwestii oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków3.

Podobne stanowisko w sprawie zaprezentował skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi4. W orzeczeniu tym również podkreślono charakter samowoli budowlanej jako wydarzenia ciągłego oraz wskazano, że organ nadzoru budowlanego powinien ściśle określić, jaki tryb postępowania administracyjnego w danej sprawie będzie stosował, cyt.: Zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50–51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych – obowiązujących w dacie budowy – zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej5. Trzeba mieć bowiem na względzie, że poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym […]. Trzeba mieć przy tym na względzie, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji6. 

Zgodność samowoli budowlanej z ...