Dołącz do czytelników
Brak wyników

Finanse

26 października 2021

NR 232 (Październik 2021)

Przekształcenie użytkowania wieczystego gruntów niezabudowanych w prawo własności

0 111

Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów ogólnie dotyczy gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi. Pojawia się pytanie – czy obejmuje ona swym zakresem również grunty stanowiące drogę dojazdową do budynków mieszkalnych?

Zakres stosowania ustawy

W art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 2540, z późn. zm., dalej: ustawa, ustawa o przekształceniu) określono zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia „gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe”. Zgodnie z brzemieniem ustawy, dotyczy ona gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Przekształceniu podlegają również grunty zabudowane infrastrukturą techniczną niezbędną do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych pod warunkiem, że znajduje się ona na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Z praktyki wiadomo, że w zasobach spółdzielni oprócz ww. nieruchomości znajdują się również inne nieruchomości niezabudowane budynkami mieszkalnymi, które są niezbędne do racjonalnego korzystania z takich nieruchomości.
 

POLECAMY

Uwaga

Przekształceniu podlegają również grunty zabudowane infrastrukturą techniczną niezbędną do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych pod warunkiem, że znajduje się ona na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi.


Rozbieżności w orzecznictwie

Stąd też pojawiły się wątpliwości, czy np. grunty stanowiące drogę dojazdową do budynków spółdzielni uległy przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy, skoro nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych, a grunty te są wyodrębnione geodezyjnie i mają odrębną księgę wieczystą? Zagadnienie to było już kilkukrotnie rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zajmował w tej sprawie różne stanowiska, ale zgodnie zauważył, że pojęcie nieruchomości nie zostało w ustawie zdefiniowane.

W wyrokach z 19 maja 2021 r. o sygn. akt: I OSK 200/21 oraz i OSK 227/21 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skarg kasacyjnych i przyjął, że pojęcie „nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe” nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może to być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną.
Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., o sygn. akt: I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21. W tych sprawach sąd nie uznał zasadności zarzutów skarg kasacyjnych i przyjął, że na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.
 

Ważne

Nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może to być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo.


Stanowisko SKO

19 sierpnia 2021 r. kolejny raz Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się kwestią przekształcenia w prawo własności gruntów niezabudowanych. W przedmiotowej sprawie spółdzielnia (dalej również jako: skarżąca) w styczniu 2019 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości opisanej w ewidencji gruntów jako droga bez nazwy, dla której prowadzona jest przez sąd księga wieczysta. Prezydent odmówił jednak wydania wnioskowanego zaświadczenia, na co spółdzielnia zażaliła się do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO).

Postanowieniem z lipca 2019 r. SKO utrzymało w mocy powyższe postanowienie, w którym interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów nie budzi wątpliwości. W drodze ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych. Kolegium wskazało, że przedmiotowa działka stanowi jedną nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej. Jest to nieruchomość niezabudowana i jako taka nie podlega przepisom ustawy. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.

Skarga do WSA

Na to postanowienie skargę do WSA wniosła spółdzielnia, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z pominięciem nowych przepisów obowiązujących już w dniu wydania postanowienia, tj. ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, o czym może świadczyć brak wzmianki w tym zakresie. Skarżąca wskazała również, że rzeczywiście przedmiotowa działka nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami i stanowi działkę drogową, która ma wpisaną służebność przejścia i przejazdu dla budynków mieszkalnych. Co jednak istotne, stanowi ona służebność dla budynków mieszkalnych, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji, co pominął organ, umożliwia ona prawidłowe i racjonalne korzystanie mieszkańcom budynków wielomieszkaniowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ponadto, organ nie wziął pod uwagę tego, że ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309), do ustawy o przekształceniu dodano nowy art. 1a, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest nieruchomość stanowiąca drogę, do której budynki mieszkalne mają jedyny dostęp. 
 

Uwaga

Pojęcie drogi ma kilka definicji, nie ulega wątpliwości, iż jest ona budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową.


W znowelizowanej ustawie i wymienionym art. 1a jest, między innymi, mowa o obiektach budowlanych i urządzeniach budowlanych. Spółdzielnia wskazała, że pojęcie drogi ma kilka definicji, ale nie ulega wątpliwości, iż jest ona budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Na koniec spółdzielnia podkreśliła, że w innej sprawie, gdzie spór dotyczy również nieruchomości skarżącej stanowiących drogi, kolegium wzięło pod uwagę nowelizację ustawy i wydało postanowienie o uchyleniu decyzji prezydenta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że z treści przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane – aby mogły podlegać regulacji ustawy – muszą znajdować się na tym samym gruncie, co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Stąd wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Intencja ustawodawcy objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z 20 lipca 2018 roku.
 

Uwaga

Obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.


W wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt: I SA/Wa 2038/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana budynkami, a stanowi drogę, która umożliwia dojazd do budynków mieszkalnych położonych na innych nieruchomościach. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nie dzieli losu prawnego tej ostatniej nieruchomości. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zdaniem sądu I instancji na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć również wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż stanowi drogę, do której te budynki mają jedyny dostęp. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma bowiem wyłącznie okoliczność czy objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Taka natomiast sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna

Od wyroku skargę kasacyjną złożyła spółdzielnia. W uzasadnieniu wskazano, że sporna nieruchomość jest niezabudowana, jednak bez tej nieruchomości mieszkańcy budynków bezpośrednio z nią sąsiadujących nie mogliby korzystać ze „swojej” nieruchomości, gdyż nie mieliby dostępu do drogi publicznej. To właśnie dzięki przedmiotowej działce mieszkańcy sąsiednich nieruchomości mogą prawidłowo funkcjonować. Sporna działka ma jednak wpisaną służebność przejścia i przejazdu dla budynków mieszkalnych, stanowi służebność dla budynków mieszkalnych, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tylko dzięki przedmiotowej działce możliwe jest prawidłowe i racjonalne korzystanie przez mieszkańców z budynków wielomieszkaniowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy.
 

Uwaga

Celem definicji legalnych jest nie tylko precyzowanie wyrażeń nieostrych czy usuwanie wieloznaczności, ale także nadawanie nowego znaczenia, często odbiegającego od znaczenia występującego w języku ogólnym.


W wyroku z dnia 19 sierpnia 2021 r. NSA wskazał, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy zawiera definicję legalną „gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe”, w której ustawodawca posługuje się kategorią „nieruchomości”. Zdefiniowanie w ustawie „gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe” oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie rozumienia i zakresu tego złożonego wyrażenia przez poddawanie zabiegom interpretacyjnym poszczególnych terminów w nim zawartych. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, celem definicji legalnych jest nie tylko precyzowanie wyrażeń nieostrych czy usuwanie wieloznaczności, ale także nadawanie nowego znaczenia, często odbiegającego od znaczenia występującego w języku ogólnym. Termin „nieruchomości” w ustawie nie został zdefiniowany. Biorąc pod uwagę warunki poprawnej legislacji, nie może on zostać sprowadzony do kategorii „gruntów”, albowiem wówczas definicja byłaby wadliwa. Kodeks cywilny w art. 46 § 1 zawiera definicję nieruchomości, zgodnie z którą nieruchomościami gruntowymi (bo o takie chodzi w sprawie) są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość w rozumieniu prawa cywilnego nie jest kategorią faktyczną, ale prawną. Wyodrębnienie gruntu w nieruchomość jako przedmiot prawa wymaga określenia jego powierzchni granicami zewnętrznymi (wyodrębnienia fizycznego) i określenia podmiotu własności (wyodrębnienia prawnego).
 

Uwaga

Kodeks cywilny w art. 46 § 1 zawiera definicję nieruchomości, zgodnie z którą nieruchomościami gruntowymi (bo o takie chodzi w sprawie) są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności.


Założenie księgi wieczystej dla wyodrębnionej granicami zewnętrznymi działki lub wpisanie jej do istniejącej księgi wieczystej decyduje o jej charakterze. Staje się ona nieruchomością albo jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, chociażby jej właściciel był właścicielem jeszcze innych nieruchomości graniczących lub niegraniczących z nią, albo wchodzi w skład większej całości wskutek przyłączenia do nieruchomości mającej już księgę wieczystą. W tym ostatnim wypadku mamy do czynienia z jedną nieruchomością, składającą się z kilku działek. ­Jeżeli objęta księgą wieczystą nieruchomość składająca się z kilku działek graniczy z sąsiednią nie...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy