Dołącz do czytelników
Brak wyników

Administrowanie

24 lutego 2021

NR 225 (Luty 2021)

Naprawa przeciekającego dachu w spółdzielni mieszkaniowej – na przykładzie wyroku NSA

57

W wyroku z dnia 20 listopada 2020 r.1 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż roboty wykonywane przez właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych w celu poprawienia funkcjonalności ich lokali, nawet jeżeli ingerują w części wspólne obiektu, to nie mają związku z utrzymywaniem obiektu w należytym stanie technicznym, a zatem uchybienia powstałe przy tych robotach nie mogą być rozpatrywane w kontekście uchybień związanych z wykonywaniem obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu przy jego użytkowaniu.

Stan faktyczny. Postępowanie przed organami administracji publicznej

Decyzją wydaną w sprawie, organ Nadzoru Budowlanego nakazał spółdzielni mieszkaniowej – we wskazanym przez siebie terminie – wykonanie robót i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a polegających m.in. na naprawie przeciekającego dachu w obrębie jednego z mieszkań znajdujących się w budynku.

POLECAMY

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zainicjowało pismo współwłaściciela mieszkania, w obrębie którego miały miejsca przecieki z dachu, w którym to piśmie zwrócił się on o nakazanie zarządcy budynku naprawy dachu nad oraz w obrębie mieszkania, jak też wykonanie innych, niezbędnych prac. Współwłaściciel zażądał jednocześnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Na skutek zgłoszenia przeprowadzono kontrolę w obrębie wskazanego lokalu mieszkalnego oraz budynku, w toku której stwierdzono nieprawidłowości w postaci śladów po zaciekaniu na częściach wspólnych, tj. korytarzu i klatce schodowej. Ślady te były przy tym niewielkie i zdaniem przedstawiciela zarządcy budynku stanowiły pozostałość po zlikwidowanych przeciekach dachu nad wspomnianą częścią obiektu. Powyższe potwierdziła inspekcja przeprowadzona na dachu, gdyż w miejscach występowania zacieków stwierdzono istnienie nowej warstwy papy termozgrzewalnej. Oględzin dokonano również w innych częściach lokalu, stosownie do zakresu nieprawidłowości wskazanych w zgłoszeniu przekazanym PINB. Przykładowo, w obrębie okna dachowego a także w niewielkim pomieszczeniu przyległym, na suficie ujawniono ślady po zaciekaniu wody opadowej. Oględziny na dachu nad tym miejscem wykazały, że izolacja z papy dookoła znajdującego się nad lokalem komina składała się z wielu nierównomiernie przyklejanych fragmentów papy, co mogło powodować zacieki. Wątpliwy był również stan połączenia papy z opierzeniem systemowym okna dachowego, gdzie występowały zacieki we wnęce okiennej oraz jej okolicach. Zdaniem PINB, wina w zakresie zaciekania w obszarze okna dachowego wynikała z niepoprawnego jego zaizolowania lub rozszczelnienia podczas użytkowania budynku. Choć inwestorem prac polegających m.in. na montażu okna w dachu był właściciel lokalu, to jednak ze względu na przynależność tych elementów do części wspólnych, PINB wskazał, iż zasadne było wydanie nakazu bezpośrednio na zarządcę budynku mieszkalnego.

W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, czego dowodziły wykazane nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli obiektu oraz w oparciu o protokoły z kontroli okresowych, którym poddawany był budynek. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.2, organ Nadzoru Budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, zobligowany jest do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB określił obowiązki, jakie należało wykonać w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
 

Ważne

Organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, zobligowany jest do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.


Odwołania od powyższej decyzji wniosła spółdzielnia mieszkaniowa i współwłaściciel lokalu, który zainicjował postępowanie w sprawie.

Jak podniosła spółdzielnia – obowiązek w postaci naprawy przeciekającego dachu dotyczył nieprawidłowości w obrębie lokalu mieszkalnego, niestanowiącego własności spółdzielni, niebędącego w jej posiadaniu ani zarządzie – a zatem to nie spółdzielnia powinna być adresatem decyzji organu I instancji.

Decyzja ta była niewykonalna już w dacie jej wydania, a tym samym zachodziła przesłanka jej nieważności. Skoro – jak ustalił to PINB – na skutek nieprawidłowo przeprowadzonych prac zleconych przez właściciela lokalu mieszkalnego wyłącznie lokal ten był w nieodpowiednim stanie technicznym, oddziałującym na cały obiekt budowlany, to niewątpliwie wystąpiła przesłanka do wydania decyzji nakazującej nie spółdzielni, lecz bezpośrednio właścicielowi lokalu usunięcie nieprawidłowości zgodnie z art. 66 p.b.

Zdaniem spółdzielni, niewykonalność wydanej przez PINB decyzji wynikała również z treści art. 1 ust. 3 u.s.m.3, zgodnie z którego brzmieniem, spółdzielnia ma obowiązek zarządzania wyłącznie częścią wspólną nieruchomości, tj. stanowiącą współwłasność spółdzielni oraz osób, na których rzecz została wyodrębniona własność lokali. Zarząd ten wykonywany jest przy tym przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l.4

W świetle tych przepisów obowiązkiem spółdzielni jest zatem zapewnienie należytego stanu części wspólnych nieruchomości poprzez m.in. remont i konserwację, natomiast do kosztów zarządu nie można zaliczyć np. kosztu doprowadzenia do sprawności izolacji okna oraz wentylacji pomieszczenia, które przynależą do lokalu stanowiącego własność osób trzecich. Stąd też adresatem obowiązków związanych z doprowadzeniem lokalu do odpowiedniego stanu technicznego powinien być właściciel takiego lokalu, a nie spółdzielnia.

Uwaga

Obowiązkiem spółdzielni jest zapewnienie należytego stanu części wspólnych nieruchomości poprzez m.in. remont i konserwację, natomiast do kosztów zarządu nie można zaliczyć np. kosztu doprowadzenia do sprawności izolacji okna oraz wentylacji pomieszczenia, które przynależą do lokalu stanowiącego własność osób trzecich.


Po rozpoznaniu wniesionych w sprawie odwołań, właściwy organ Nadzoru Budowlanego II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przez WINB wyjaśniono bowiem, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie znajdował zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym po stwierdzeniu, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ Nadzoru Budowlanego nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Jak słusznie wskazał to również PINB, nieodpowiedni stan techniczny może występować, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wymagające z obowiązujących przepisów, w tym obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, może być również wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wobec powyższego oraz mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, WINB za prawidłową uznał również treść nałożonych obowiązków, gdyż w znacznej części znajdowały one pokrycie w protokołach kontroli okresowych budynku oraz protokołach kominiarskich sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Stan obiektu i słuszność wyznaczonego zakresu napraw została przy tym także zweryfikowana przez pracowników PINB podczas czynności kontrolnych.

Odnosząc się z kolei do wskazanego przez PINB adresata decyzji, organ wyjaśnił, że ogół obowiązków dotyczących utrzymania i należytego użytkowania obiektów budowlanych spoczywa odpowiednio na właścicielu lub zarządy danego obiektu budowlanego. Oznacza to, że adresatami obowiązków nakładanych na podstawie przepisów rozdziału 6 p.b. przez odpowiednie organy powinni zostać zawsze odpowiednio: właściciel lub zarządca danego obiektu, a nie poszczególnych lokali. Okoliczność więc, że część robót dotyczyła lokalu mieszkalnego nie oznaczała, że obowiązek ich przeprowadzenia nie powinien obciążać spółdzielni jako zarządcy budynku. Nakazane roboty dotyczyły bowiem części wspólnych obiektu, takich jak jego dach czy ściany zewnętrzne.

Uwaga

Adresatami obowiązków nakładanych na podstawie przepisów rozdziału 6 p.b. przez odpowiednie organy powinni zostać zawsze odpowiednio: właściciel lub zarządca danego obiektu, a nie właściciele poszczególnych lokali. 


WINB zwrócił również uwagę, że przepisy p.b. nie uzależniają wydania stosownego nakazu od tego, kto ma ponosić koszty wykonania nakazu. Celem regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 p.b. jest jak najszybsze usunięcie stanu niezgodności z prawem. Organy Nadzoru Budowlanego, co do zasady, nie badają również, kto ponosi winę za nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Jeżeli adresat nakazu uważa, że winę za określone nieprawidłowości ponoszą właściciele poszczególnych lokali, to może dochodzić od nich zwrotu poniesionych kosztów przed sądem powszechnym.

Uwaga

Celem regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jak najszybsze usunięcie stanu niezgodności z prawem.


W odniesieniu zatem do zarzutu spółdzielni, iż decyzja PINB była niewykonalna, ponieważ lokal mieszkalny nie stanowił własności spółdzielni ani nie był w jej zarządzie, WINB uznał, że przepisy art. 61 ust. 4–8 u.s.m. regulują obowiązki osób korzystających z lokalu w kwestii jego udostępniania spółdzielni w sytuacji, gdy lokal ten lub cały budynek wymagają remontu obciążającego spółdzielnię lub przebudowy. Stąd też – zdaniem organu odwoławczego – PINB zarówno zastosował w rozpoznawanej sprawie właściwy tryb postępowania, jak również wyjaśnił wszystkie istotne w sprawie okoliczności, co spowodowało, że wydane rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.

Uwaga

Jeżeli adresat nakazu uważa, że winę za określone nieprawidłowości ponoszą właściciele poszczególnych lokali, to może dochodzić od nich zwrotu poniesionych kosztów przed sądem powszechnym. 


W odniesieniu zatem do zarzutu spółdzielni, iż decyzja PINB była niewykonalna, ponieważ lokal mieszkalny nie stanowił własności spółdzielni ani nie był w jej zarządzie, WINB uznał, że przepisy art. 61 ust. 4–8 u.s.m. regulują obowiązki osób korzystających z lokalu w kwestii jego udostępniania spółdzielni w sytuacji, gdy lokal ten lub cały budynek wymagają remontu obciążającego spółdzielnię lub przebudowy. Stąd też – zdaniem organu odwoławczego – PINB zarówno zastosował w rozpoznawanej sprawie właściwy tryb postępowania, jak również wyjaśnił wszystkie istotne w sprawie okoliczności, co spowodowało, że wydane rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Skargi na wyżej opisaną decyzję wniosły obie strony. Skarżący powtórzyli przy tym zarówno zarzuty, jak i argumentację przytoczoną w złożonych przez nich odwołaniach.
Jak dodatkowo uzasadniła spółdzielnia, z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami obu instancji nie wynikało chociażby, czy budynek mógł zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia. W żadnej bowiem mierze opadu deszczu do lokalu mieszkalnego (wynikającego z nieprawidłowo wykonanych prac przez właściciela tego lokalu) nie można było uznać za tego rodzaju niebezpieczeństwo. Z ugruntowanego z kolei orzecznictwa dotyczącego zastosowania przepisów p.b. wynikało, że adresatem obowiązków związanych z doprowadzeniem lokalu do odpowiedniego stanu technicznego powinien być właściciel takiego lokalu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie stwierdzone nieprawidłowości związane były jedynie z lokalem mieszkalnym, a przy tym stanowiły wyłącznie następstwo działań w obrębie tego lokalu, przeprowadzonych przez właścicieli lokalu, ich usunięcie winno leżeć po stronie wyłącznie tych właścicieli. Nieprawidłowości te nie miały bowiem żadnego związku ze stanem całego budynku, który pozostawał w dobrym, niezakwestionowanym przez organy stanie technicznym.

Z powołaniem się na powyższe zarzuty, spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie. W skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która to decyzja – na skutek postanowienia wydanego przez WINB po wniesieniu skargi – została wstrzymana. Jednocześnie jednak organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentacją zaprezentowaną w sprawie.

Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

Wyrokiem5 wydanym w sprawie, WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu Nadzoru Budowlanego I instancji.

W uzasadnieniu wydanego w sprawie orzeczenia wyjaśniono, iż obie skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Pomimo nałożenia przez organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie na skarżącą spółdzielnię – z powołaniem się na art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. – obowiązków usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, poprzez wykonanie robót i czynności budowlanych mających na celu doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego, zwrócić należało uwagę na okoliczność, iż nałożenie obowiązków w trybie tego przepisu wymagało od organu każdorazowo wykazania, że budynek jest w nieodpowiednim (sprzecznym z wymogami prawa budowlanego) stanie technicznym, że taki stan budynku ma związek z utrzymaniem obiektu budowlanego oraz że odpowiedzialność za nieodpowiedni stan techniczny ponosi określony podmiot (właściciel bądź zarządca budynku). Nakazy przewidziane w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. mają bowiem charakter naprawczy i służą przywróceniu prawidłowego stanu obiektu, przy czym – co istotne – chodzi o stan techniczny obiektu będący następstwem zdarzeń lub upływu czasu od momentu jego oddania do użytkowania. Zastosowanie art. 66 ust. 1 p.b. połączone jest zatem ze stanem obiektu powstałym w trakcie użytkowania, a nie z wadami, które mogą tkwić w samym obiekcie i są następstwem wadliwie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego.

Mając powyższe na uwadze, WSA zwrócił dalej uwagę na fakt, iż w realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną było, iż to właściciel lokalu wykonał roboty budowlane polegające m.in. na montażu okna w dachu. Podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w obrębie tego lokalu stwierdzono liczne nieprawidłowości. Jednocześnie, w częściach wspólnych budynku – korytarzu i klatce schodowej – ujawniono niewielkie ślady po zaciekach, a w miejscach występowania zacieków stwierdzono istnienie nowej papy termozgrzewalnej. Uwzględniając powyższe, PINB zakwestionował wyłącznie stan dachu nad lokalem mieszkalnym, uznając zarazem, że wina w zakresie zaciekania w obszarze okna dachowego nad tym lokalem wynikała z niepoprawnego jego zaizolowania lub rozszczelnienia podczas użytkowania budynku.

Stąd też WSA podzielił zarzuty podniesione przez spółdzielnię, która zakwestionowała nałożenie na nią obowiązku naprawy przeciekającego dachu w obrębie lokalu mieszkalnego, wskazując, że są one wynikiem robót budowlanych przeprowadzonych przez właściciela tego lokalu. Zdaniem WSA, z dużym prawdopodobieństwem można było przyjąć, że stan dachu nad lokalem mieszkalnym i w jego konsekwencji zakwestionowany stan pomieszczeń w tym lokalu był wynikiem wadliwie przeprowadzonych robót budowlanych przez właściciela tego lokalu. Do obalenia powyższego założenia nie wystarczyło lakoniczne wskazanie przez PINB, iż stan ten może być również wynikiem rozszczelnienia podczas użytkowania budynku.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy Nadzoru Budowlanego powinny były zastosować nie tryb przewidziany w art. 66 p.b., lecz tryby z art. 50–51 p.b., które również odwołują się do kwestii nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Jak wspomniano już wyżej, art. 66 p.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc niezwiązanych z dokonanymi inwestycjami, natomiast przepisy art. 50–51 p.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego. Skoro zatem w realiach rozpoznawanej sprawy ustalono, że powstałe zacieki w lokalu mieszkalnym były skutkiem wadliwe wykonanych robót, to w tym zakresie zastosowanie powinien był znaleźć tryb z art. 50–51 p.b. Jego zastosowanie pozwoliłoby ustalić adresata decyzji podjętej w tym trybie, czyli inwestora, którym w tym przypadku był skarżący współwłaściciel lokalu. Zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. Zatem – jak podkreślił to WSA – to nie skarżąca spółdzielnia, lecz właściciel lokalu mieszkalnego powinien być adresatem nakazu w zakresie związanym z naprawą przeciekającego nad tym lokalem, dachu. Mając powyższe na uwadze, WSA nie podzielił stanowiska wyrażonego przez organy Nadzoru Budowlanego obu instancji, zgodnie z którym nałożenie nakazów w tym zakresie na spółdzielnię związane było z ich przedmiotem – dachem budynku. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego nie wynikało bowiem, by stan pokrycia dachu nad przedmiotowym lokalem mieszkalnym mógł oddziaływać na cały dach oraz budynek. Przeciwnie, ustalono, że zacieki w częściach wspólnych budynku były wynikiem stanu dachu w innym miejscu, co naprawiono, kładąc nową papę termoizolacyjną. W związku z powyższym, organy nieprawidłowo uznały, iż sama tylko przynależność tego elementu jako części wspólnych budynku przesądza już o tym, że nakaz skierowany powinien być na zarządcę budynku.

Skarga kasacyjna

Z rozstrzygnięciem sądu administracyjnego I instancji nie zgodził się współwłaściciel lokalu, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie m.in.:

  • art. 61 pkt. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 66 p.b., poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, polegające na uznaniu, że obowiązek naprawy zużytych bądź wadliwie funkcjonujących urządzeń i elementów stanowiących wspólne części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a mianowicie przeciekającego dachu na budynku mie...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy