Zmiany istotne i nieistotne w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – obowiązujące przepisy

Podczas analizy poszczególnych etapów procesu realizacji zamierzenia budowlanego i porównania z efektem w postaci ostatecznego kształtu inwestycji może okazać się, że pierwotny koncept inwestora zdecydowanie różni się od zrealizowanego projektu. Jak wiadomo, osoba realizująca przedsięwzięcie budowlane ma jego określoną, sprecyzowaną wizję. Na podstawie wytycznych i koncepcji projektant opracowuje stosowną dokumentację projektową. Już na etapie realizacji inwestycji budowlanej zazwyczaj okazuje się, że niezbędne będzie dokonanie korekt i różnego rodzaju zmian w takim projekcie budowlanym. Bardzo często decydują o tym względy technologiczne bądź warunki terenowe, ale najczęściej podmiotem żądającym wprowadzenia różnego rodzaju zmian jest sam inwestor, który postanowił dokonać weryfikacji swojego zamierzenia inwestycyjnego.

uwaga!
Najważniejszą z ustawowych zasad jest ta, że zanim zmiana zostanie wprowadzona, czyli przed wykonaniem robót budowlanych (o czym bardzo często inwestorzy zapominają), projektant musi ją zakwalifikować jako istotne lub jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę.

Dokonywanie znacznych modyfikacji w zatwierdzonym projekcie budowlanym w trakcie budowy obiektu nie zawsze będzie zgodne z obowiązującym prawem. Trzeba pamiętać, że należy zachować stosowne procedury i zasady określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Najważniejszą z ustawowych zasad jest ta, że zanim zmiana zostanie wprowadzona, czyli przed wykonaniem robót budowlanych (o czym bardzo często inwestorzy zapominają), projektant musi ją zakwalifikować jako istotne lub jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja zmiany dokonywana przez projektanta i odnotowana w dzienniku budowy będzie determinowała dalsze postępowanie i przeprowadzenie stosownych procedur, w tym także administracyjnych.

ważne!
Inwestycyjny proces budowlany zawsze przebiega w kilku etapach. Pierwszym z nich jest powstanie koncepcji inwestycji, kolejnym projektowanie przedsięwzięcia, a następnie budowa, oddanie do użytkowania i przystąpienie do eksploatacji do momentu likwidacji obiektu budowlanego.

W sytuacji gdy wprowadzone zmiany nie zostały wcześniej uzgodnione z projektantem, może się okazać, że podczas kontroli budowy względem inwestora i innych uczestników procesu budowlanego zostaną wyciągnięte stosowne konsekwencje. Co oczywiste – doprowadzenie przedsięwzięcia budowlanego do stanu zgodnego z przepisami będzie pociągało za sobą znaczne podniesienie kosztów inwestycji.
Z myślą o inwestorach i pozostałych uczestnikach procesu budowlanego poniżej została omówiona problematyka taka jak kwalifikowanie zamierzonych zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz konsekwencji grożących uczestnikom procesu budowlanego w sytuacji, gdy podczas kontroli budowy przeprowadzanej przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego okaże się, że wprowadzone zmiany nie zostały odpowiednio udokumentowane i zatwierdzone.

Kwalifikacja wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę

Jak już wcześniej wspomniano – niejednokrotnie inwestorzy rozważają możliwość wprowadzenia zmian w zamierzeniu budowlanym. Zdarza się, że podczas analiz nie biorą pod uwagę konsekwencji takiego działania i nie konsultują ze specjalistami, czy mogą dokonać modyfikacji podczas budowy.

Podstawową zasadą sformułowaną w art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest następujące stwierdzenie: „Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast gdy obiekt budowlany jest wznoszony lub roboty związane z przebudową czy instalowaniem są prowadzone po dokonaniu zgłoszenia z niezbędną dokumentacją projektu budowlanego, dyspozycje art. 36a ust. 1a stanowią, że: Istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1–4, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla całego zamierzenia budowlanego albo dokonaniu ponownego zgłoszenia”.

Inwestycje budowlane wymienione w cytowanej regulacji to budowa:

1. wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane,
2. wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora,
3. sieci:
   a) elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV,
   b) wodociągowych,
   c) kanalizacyjnych,
   d) cieplnych,
   e) gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa,
4. wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2,
5. części obiektów budowlanych, usytuowanych na terenach zamkniętych, ustalonych decyzją właściwych ministrów, z wyłączeniem budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej,

a także przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany oraz instalowania wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych.

W praktyce oznacza to, że zmiany istotne w obrębie zgłoszenia z projektem budowlanym zgodnie z przepisami nie powinny być wprowadzane, a jeśli są planowane, to należy wejść w tryb postępowania związany z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonania ponownego zgłoszenia dla całej inwestycji. Oznacza to, że określony typ zamierzonych zmian może wymagać uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zebrania i złożenia ponownie dokumentacji zgłoszeniowej. Organem właściwym rozpatrującym wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego lub nowego zgłoszenia budowy lub robót budowlanych jest organ administracji architektoniczno-budowlanej.

uwaga!
Zmiany istotne w obrębie zgłoszenia z projektem budowlanym zgodnie z przepisami nie powinny być wprowadzane, a jeśli są planowane, to należy wejść w tryb postępowania związany z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonania ponownego zgłoszenia dla całej inwestycji.

Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę to decyzja administracyjna, wydawana na tych samych zasadach co decyzja o pozwoleniu na budowę pierwotnej inwestycji, z tą różnicą, że ogranicza się jedynie do tych elementów, które mają ulec zmianom czy zmianie, co wskazane zostało w art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego: „W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32–35 [dotyczących wydawania pozwolenia na budowę – przyp. autora] stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany”. Podobna zasada jest stosowana w przypadku dokonywania ponownego zgłoszenia, o czym mówią dyspozycje art. 36a ust. 3a: „W przypadku ponownego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a, przepisy art. 30 [dotyczącego dokonywania zgłoszenia – przyp. autora] stosuje się odpowiednio do zakresu zmiany wynikającej z odstąpienia”.

Jak już zostało wspomniane – w przypadku chęci wprowadzenia nowych rozwiązań projektowych przez inwestora należy w pierwszej kolejności każdą planowaną zmianę przedstawić do zaakceptowania i zakwalifikowania projektantowi. Wskaże on, czy takie modyfikacje trzeba traktować jako istotne lub nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, co będzie determinowało dalsze działania formalne. Co niezwykle ważne – projektant dokonuje takiej oceny, biorąc pod uwagę przepisy art. 36a Prawa budowlanego. Przedmiotowe wytyczne ustawowe szczegółowo definiują wprost pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w treści art. 36a ust. 5.

Projekt budowlany – tzw. zamienny

Będzie konieczne sporządzenie projektu budowlanego dla planowanych przez inwestora zmian oraz ubieganie się o decyzję zmieniającą pierwotne pozwolenie na budowę lub dokonanie ponownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli przekształcenie zamierzenia budowlanego nastąpi w obszarze zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w następującym zakresie:

• projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany,
• charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
  −    powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
  −    wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
  −    liczby kondygnacji,
• warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku 13  ­grudnia 2006 r., w tym osoby starsze,
• zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
• ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
• wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
  −    budowy wymienionej w punktach 1) do 5) niniejszego opracowania,
  −    przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany,
  −    instalowania wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych,
  −    zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej na źródło opalane paliwem stałym.

Zmiany nieistotne

W ustawie zostały wskazane również wyjątki od powyższych zasad, które wskazano w art. 36a ust. 5b. Zgodnie z tym przepisem jako zmiany istotne nie są traktowane modyfikacje projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, jeśli dotyczy to urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Charakteru istotnego nie będą miały także zmiany w zakresie, który wymagałby uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia w obszarze odstąpienia od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej, a także wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

uwaga!
W ustawie zostały wskazane również wyjątki od powyższych zasad, które wskazano w art. 36a ust. 5b. Zgodnie z tym przepisem jako zmiany istotne nie są traktowane modyfikacje projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, jeśli dotyczy to urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. 

W sytuacji, gdy projektant uzna, iż takie odstąpienie jest nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące planowanych modyfikacji do wprowadzenia. Co ważne, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.

ważne!
Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.

Projekt techniczny

Mając na uwadze, że roboty budowlane prowadzone są także na podstawie projektu technicznego, wszelkie wprowadzone od wersji pierwotnej korekty powinny znaleźć w nim odzwierciedlenie. Ponadto należy poczynić wszelkie dodatkowe ustalenia. Stanowi o tym art. 36b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym wprowadzanie zmian w projekcie technicznym dotyczących rozwiązań, które podlegały uzgodnieniom, wymaga ponownego uzyskania tych uzgodnień. Ponadto odstąpienie od projektu technicznego jest dopuszczalne po dokonaniu przez projektanta zmian w tym projekcie oraz sprawdzeniu tych zmian przez projektanta sprawdzającego, o ile to sprawdzenie jest wymagane. Taki skorygowany projekt techniczny stanowi nierozłączny element całej dokumentacji projektowej. Oznacza to, że na każde żądanie organu nadzoru budowlanego kierownik budowy okazuje aktualny projekt budowlany, to jest taki po wprowadzeniu wszelkich korekt i poprawek.

uwaga!
Wprowadzanie zmian w projekcie technicznym dotyczących rozwiązań, które podlegały uzgodnieniom, wymaga ponownego uzyskania tych uzgodnień.

Zmiany w sposób istotny odstępujące od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę z praktycznego punktu widzenia

W art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego został określony katalog zamknięty tych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, które co do zasady należy uznać za istotne. Powstaje pytanie, jakie modyfikacje będą takimi odstępstwami na konkretnych przykładach w odniesieniu do odpowiednich przepisów, w tym także 
wykonawczych.

Zmiany w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany

Definicję obszaru oddziaływania zawarto w dyspozycjach art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdzie określono go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

uwaga!
Definicję obszaru oddziaływania zawarto w dyspozycjach art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdzie określono go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Natomiast to, jakie elementy wchodzące w zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu, które potencjalnie mogą wpływać na obszar oddziaływania, wymieniono w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia nałożono obowiązek sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu w formie opisowej oraz rysunkowej. Następnie w § 14 i 15 dokładnie zostało sprecyzowane, co powinna zawierać część opisowa, a co część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami część opisowa projektu powinna zawierać osiem elementów, takich jak:

• określenie przedmiotu zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany – zakres całego zamierzenia,
• określenie istniejącego stanu zagospodarowania działki lub terenu, w tym informację o obiektach budowlanych przeznaczonych do rozbiórki,
• projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym: urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi oraz parametry techniczne sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny wraz ze wskazaniem sposobu dostępu do drogi publicznej, a także ukształtowanie terenu i układ zieleni, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;
• zestawienie powierzchni:
  –    zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku takich jak tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony,
  –    biologicznie czynnej oraz dróg, parkingów, placów i chodników,
  –    powierzchni innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących,
• informacje i dane:
  –    o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli są wymagane,
  –    czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków lub czy zamierzenie budowlane lokalizowane jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską,
  –    określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego – jeśli zamierzenie budowlane znajduje się w granicach terenu górniczego,
  –    o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi,
• dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, w szczególności o drogach pożarowych oraz przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę, wraz z ich parametrami technicznymi,
• inne niezbędne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych,
• informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Rysunkowa część projektu zagospodarowania działki lub terenu również powinna być sporządzona na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. W przypadku projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzanego w postaci elektronicznej przedmiotowa mapa lub jej kopia mogą mieć postać wektorową lub rastrową. Tak sporządzona graficzna część projektu zagospodarowania działki lub terenu ma charakteryzować się wystarczającą szczegółowością i powinna wyraźnie przedstawiać:

• orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata oraz granice działki lub terenu,
• usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne – w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej,
• zasięg obowiązywania nakazów, ograniczeń i uwarunkowań, o których mowa była w części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu,
• granice terenu zamkniętego oraz jego strefy ochronnej – jeśli dotyczy,
• układ komunikacji wewnętrznej terenu nawiązujący do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb – przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary,
• przebieg i charakterystyczne wymiary dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z tymi drogami, a także ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby – przekroje pionowe terenu,
• układ istniejącej zieleni, z oznaczeniem jej elementów podlegających likwidacji oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej,
• urządzenia lub inne rozwiązania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, w tym usytuowanie źródeł wody do celów przeciwpożarowych, hydrantów zewnętrznych lub innych punktów poboru wody oraz stanowisk czerpania wody, wraz z dojazdami dla pojazdów pożarniczych,
• układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych – w przypadku objęcia ich zakresem projektu,
• układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów – w przypadku objęcia ich zakresem projektu,
• podział terenu na części, w przypadku zamierzenia budowlanego realizowanego etapowo (wówczas projekt zagospodarowania działki lub terenu określa kolejność realizacji poszczególnych obiektów wraz z odpowiadającymi im częściami terenu w sposób umożliwiający użytkowanie tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem),
• położenie sytuacyjno-wysokościowe w przypadku obiektów liniowych.

Co ważne, zmianą istotną od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu będzie zmiana lokalizacji poszczególnych, wyżej wskazanych elementów przy jednoczesnym rozszerzeniu się obszaru oddziaływania na tereny sąsiednie, powodującym ograniczenia w zabudowie tych terenów.

uwaga!
Zmianą istotną od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu będzie zmiana lokalizacji poszczególnych, wyżej wskazanych elementów przy jednoczesnym rozszerzeniu się obszaru oddziaływania na tereny sąsiednie, powodującym ograniczenia w zabudowie tych terenów.

Celem zobrazowania takich modyfikacji, które są dokonywane przez inwestorów, poniżej przedstawiono kilka możliwych, najczęściej dokonywanych zmian istotnych w stosunku do projektu zagospodarowania działki lub terenu wraz z przykładami:

• przedmiot inwestycji – inwestor rezygnuje z wiaty gospodarczej i w tym samym miejscu zamierza wybudować budynek gospodarczy – obszar oddziaływania wiaty jest mniejszy niż obszar oddziaływania budynku;
• powierzchnia zabudowy – inwestor zaplanował zabudowanie tarasu i stworzenie oszklonej werandy ogrodowej;
• działka lub teren objęty projektem – zakres projektu obejmował teren jednej działki – w związku z planami inwestora o wybudowaniu dodatkowej hali magazynowej połączonej funkcjonalnie z wcześniej zaprojektowanymi obiektami konieczne było rozszerzenie zakresu opracowania projektowego o teren działki sąsiedniej, będącej również własnością inwestora;
• ukształtowanie terenu – inwestor zrezygnował z uformowania skarpy, aby uzyskać większy teren użytkowy, i zaplanował wybudowanie muru oporowego.

Charakterystyczne parametry obiektu budowlanego

Przy pomocy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego można przedstawić jego najistotniejsze wymiary, przy czym podstawowymi wymiarami obiektów kubaturowych są ich wysokość, długość i szerokość. Są one danymi wyjściowymi do dalszych obliczeń.

ważne!
Przy pomocy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego można przedstawić jego najistotniejsze wymiary, przy czym podstawowymi wymiarami obiektów kubaturowych są ich wysokość, długość i szerokość. 

Norma PN-ISO 9836 Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych definiuje wyżej wspomniane złożone terminy, czyli powierzchnię zabudowy:

• pkt 5.1.2.1 normy: „Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym”;
• pkt 5.1.2.2 normy: „Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie zalicza się powierzchni
  –    elementów budynku ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu,
  –    elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego,
  –    zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek”;

i pojęcie kubatury:

• pkt 5.2.1.1 normy: „Kubatura brutto budynku jest objętością przestrzeni utworzonej przez zewnętrzne powierzchnie elementów ograniczających”.

Na wysokość budynku niewątpliwie ma wpływ liczba kondygnacji. Tym samym należy dookreślić, czym jest kondygnacja. Definiuje ją rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 3 pkt 16: „Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o […] kondygnacji – należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne”.

Tym samym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu będzie zmiana podstawowych wymiarów budynku, taka jak zmniejszenie lub zwiększenie szerokości czy długości budynku (co wiąże się również ze zmianą kubatury obiektu) o więcej niż 2%, lub dobudowa jednej lub kilku dodatkowych kondygnacji. Jako przykład można podać zwiększenie wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który projektowany był z poddaszem nieużytkowym, a po zwiększeniu wysokości – w miejsce poddasza nieużytkowego (stanowiącego przestrzeń wentylacyjną i miejsce usytuowania konstrukcji nośnej dachowej) powstała dodatkowa kondygnacja użytkowa – mieszkania na poddaszu. Tym samym zmiana wysokości przy planowanej zmianie powoduje powstanie dodatkowej kondygnacji, co w związku z tym należy zakwalifikować jako odstąpienie o charakterze istotnym.

Zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z zaprojektowanego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w tym osoby starsze

W ustawie Prawo budowlane w art. 5 ust. 1 pkt. 4 wskazane zostało, iż: „Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając […] niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 oraz z 2018 r. poz. 1217), w tym osoby starsze”.

Wyżej wymienione obiekty użyteczności publicznej zgodnie w § 3 pkt 6 z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to budynki, które zostały przeznaczone na „potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny”. Oznacza to, że nowo projektowane budynki mieszkalne wielorodzinne jak i szkoły, przedszkola, urzędy, dworce, przychodnie lekarskie, sklepy czy restauracje będą musiały być projektowane i wznoszone wraz z rozwiązaniami umożliwiającymi swobodne korzystanie z tych obiektów przez osoby niepełnosprawne i inne osoby ze szczególnymi potrzebami.

Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierają szereg wytycznych w tym zakresie. Dotyczą one między innymi:

• dojść i dojazdy do budynków (dział II, rozdział 2),
• wejść do budynków (dział II, rozdział 2; dział III, rozdział 3),
• miejsc postojowych dla samochodów osobowych (dział II, rozdział 3),
• miejsc gromadzenia odpadów stałych (dział II, rozdział 4),
• zieleni (dział II, rozdział 8),
• urządzeń rekreacyjnych (dział II, rozdział 8),
• ogrodzeń (dział II, rozdział 9),
• urządzeń dźwigowych (dział III, rozdział 1; dział IV, rozdział 9),
• schodów (dział III, rozdział 4),
• pochylni (dział III, rozdział 4),
• pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (dział III, rozdział 5),
• pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (dział III, rozdział 6),
• garaży (dział III, rozdział 10),
• okien (dział IV, rozdział 6; dział VII),
• balustrad (dział VII).

Mając to na uwadze projektant w dokumentacji technicznej powinien przewidzieć właściwe dla danego budynku metody dostosowania go dla osób niepełnosprawnych lub o szczególnych potrzebach, przy czym rozwiązania te mogą mieć różnych charakter. Zmiany w tym zakresie należą także do istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu, a typowym przykładem może być zmiana z pochylni na niewielką platformę stanowiącą dźwig osobowy dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. Można również wskazać przypadek zmiany wysokości punktu 0,0 budynku mieszkalnego wielorodzinnego w taki sposób, że konieczne będzie wykonanie kilku schodów zewnętrznych. Oznaczać to będzie, że aby zapewnić dostęp do tego budynku osobom niepełnosprawnym niezbędne będzie zaprojektowanie pochylni, a taka zmiana w projekcie będzie pociągała za sobą konieczność opracowania projektu budowlanego i uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę tego obiektu.

• Zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane: „Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko”.

Jeżeli inwestor dokonał rewizji swojego zamierzenia budowlanego w zakresie przeznaczenia i przyszłej eksploatacji obiektu lub jego części, to w zależności od charakteru planowanej zmiany będzie to kwalifikowane jako istotne lub nieistotne odstąpienie. Zmianą istotną związaną ze zmianą sposobu użytkowania będzie przykładowo:

• dla zmian w zakresie bezpieczeństwa pożarowego – wydzielenie z pomieszczeń biurowych pomieszczenia do składowania materiałów łatwopalnych i wybuchowych,
• dla zmian w zakresie bezpieczeństwa pracy – zorganizowanie biur w części pomieszczeń mieszkalnych,
• dla zmian w zakresie bezpieczeństwa higieniczno-sanitarnego – wydzielenie z budynku magazynowego pomieszczeń przeznaczonych na punkt gastronomiczny dla pracowników,
• dla zmian w zakresie wielkości układu obciążeń – w hali produkcyjno-magazynowej rozszerzenie części produkcyjnej o nowe stanowiska pracy maszyn ciężkich wraz z suwnicami.

uwaga!
Jeżeli inwestor dokonał rewizji swojego zamierzenia budowlanego w zakresie przeznaczenia i przyszłej eksploatacji obiektu lub jego części, to w zależności od charakteru planowanej zmiany będzie to kwalifikowane jako istotne lub nieistotne odstąpienie.  

Zmiana w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: „Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopełnieniem tego przepisu jest treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy: W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1. lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy”.

W zależności od tego, czy dla terenu, na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie budowlane, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy konieczne jest ubieganie się inwestora o decyzję o warunkach zabudowy, odpowiednie procedury będą musiały być zachowane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę czy dokonywaniu zgłoszenia. Zarówno miejscowy plan, jak i decyzja o warunkach zabudowy może zawierać szereg dodatkowych uregulowań i warunków wpływających na możliwości realizacji inwestycji na danym terenie. Oznacza to, iż przy planowanych zmianach trzeba wziąć pod uwagę, czy te określone warunki nie spowodują konieczności opracowywania dodatkowej dokumentacji lub dokonania uzgodnień itp. Przykładem może być zapis w decyzji o warunkach zabudowy stanowiący o konieczności zachowania stosownego ładu przestrzennego przy montażu reklam świetlnych na danym terenie (w tym także ich wymiarów). Tym samym nawet chęć zmiany tablicy reklamowej na reklamę świetlną (która w pierwotnym projekcie nią nie była) będzie wymagała uzyskania pozytywnej opinii organu administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym będzie ona miała charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu i innych warunków decyzji pozwolenia na budowę.

uwaga!
Zarówno miejscowy plan, jak i decyzja o warunkach zabudowy może zawierać szereg dodatkowych uregulowań i warunków wpływających na możliwości realizacji inwestycji na danym terenie.  

Uzyskanie opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi

W zależności od tego, czego dotyczy zamierzenie budowlane, konieczne będzie dokonywanie szeregu uzgodnień i uzyskiwanie rozmaitych decyzji, np. o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli w toku inwestycji inwestor będzie chciał wprowadzić zmiany, które będą wymagały pozytywnego uzgodnienia z innym organem czy wystąpienia o kolejną decyzję, zmiana taka będzie odstąpieniem istotnym od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę. Przykładem może być prowadzenie robót budowlanych związanych z budową w ramach większej inwestycji (np. budowy hali produkcyjnej) – wykonanie zjazdu z drogi publicznej po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. W toku inwestycji okazało się, że zaprojektowany zjazd ze względów logistycznych powinien zmienić swoje parametry. Zmiana taka wymaga ponownego uzyskania zgody zarządcy drogi publicznej i tym samym zmiany pozwolenia na budowę w zakresie ww. zjazdu.

uwaga!
Jeżeli w toku inwestycji inwestor będzie chciał wprowadzić zmiany, które będą wymagały pozytywnego uzgodnienia z innym organem czy wystąpienia o kolejną decyzję, zmiana taka będzie odstąpieniem istotnym od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę.  

Zmiana źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej na źródło opalane paliwem stałym

Zgodnie z § 132 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, „budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami”. Tym samym większość projektowanych i budowanych budynków będzie wyposażona w odpowiedni system ogrzewania. Przepis art. 36a ust. 5 pkt 7 ma na celu propagowanie wśród inwestorów idei tzw. czystej energii. W sytuacji gdy w projekcie przewidziano zastosowanie paliwa stałego w systemie ogrzewczym w budynku, a inwestor ma wolę zmiany na bardziej ekologiczny system ogrzewczy, zmiana taka traktowana jest jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu. Natomiast jeśli przewidziane jest ogrzewanie i przygotowanie ciepłej wody użytkowej przy zasilaniu ze źródła ekologicznego, a inwestor chce prowadzić system grzewczy opalany paliwem stałym, zmiana taka będzie wymagała zmiany pozwolenia na budowę ze wszystkimi tego konsekwencjami lub dokonanie ponownego zgłoszenia. Przykładem zmiany o charakterze istotnym może być rezygnacja z centralnego ogrzewania gazowego na rzecz kotłowni z kotłem centralnego ogrzewania węglowego.

ważne!
W sytuacji gdy w projekcie przewidziano zastosowanie paliwa stałego w systemie ogrzewczym w budynku, a inwestor ma wolę zmiany na bardziej ekologiczny system ogrzewczy, zmiana taka traktowana jest jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu.

Postępowanie „naprawcze”

Ustawa Prawo budowlane bardzo szczegółowo odnosi się do kwestii zgodności wykonywanych robót z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz z warunkami pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Trudno jest sobie wyobrazić, że każdy inwestor realizuje przedsięwzięcie budowlane według własnego uznania i bez żadnych ograniczeń. Prowadziłoby to niewątpliwie do chaosu w przestrzeni publicznej oraz było początkiem wielu niepotrzebnych konfliktów.

uwaga!
Ustawa Prawo budowlane bardzo szczegółowo odnosi się do kwestii zgodności wykonywanych robót z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz z warunkami pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Trudno jest sobie wyobrazić, że każdy inwestor realizuje przedsięwzięcie budowlane według własnego uznania i bez żadnych ograniczeń. Prowadziłoby to niewątpliwie do chaosu w przestrzeni publicznej oraz było początkiem wielu niepotrzebnych konfliktów.

Powstaje jednak pytanie, co w sytuacji, gdy inwestor bez zgody i odpowiedniej kwalifikacji odstąpienia przez projektanta dokona zmian w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

W takim przypadku konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego przez właściwy organ nadzoru budowlanego, który będzie kwalifikował wykonane przez inwestora zmiany właśnie w zastępstwie projektanta. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt: II OSK 2716/19, cyt: „W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia »istotności odstąpienia« pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1899/17, LEX nr 2682489). Organ odwoławczy potwierdza, że inwestor, realizując inwestycję, dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę, bez wcześniejszej zgody autora projektu. Jeżeli inwestor dokonuje zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę, bez wcześniejszej zgody autora projektu, to musi to stanowić przedmiot wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, dokonanych przez właściwe organy a w razie wątpliwości z udziałem ekspertów i biegłych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1273/09, LEX nr 597175)”. Tym samym – w celu uniknięcia skomplikowanych i kosztownych dla inwestora procedur administracyjnych związanych z legalizacją wprowadzonych zmian – należy każdą modyfikację inwestycji omówić z projektantem jeszcze przed jej wprowadzeniem i zastosować odpowiednie reguły wskazane w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego.

ważne!
Jeżeli inwestor dokonuje zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę bez wcześniejszej zgody autora projektu, to musi to stanowić przedmiot wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, dokonanych przez właściwe organy a w razie wątpliwości z udziałem ekspertów i biegłych.

Bibliografia:

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.).
2. Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679).
3. Polska Norma PN-ISO 9836 Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych.
4. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).
5. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.).
6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt: II OSK 2716/19 (LEX nr 3028127).