Dołącz do czytelników
Brak wyników

Orzecznictwo

27 kwietnia 2021

NR 227 (Kwiecień 2021)

Obowiązek przedłożenia przez wspólnotę mieszkaniową ekspertyzy techniczno-budowlanej dotyczącej budynku

47

W wyroku z dnia 21 stycznia 2021 r.1 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ Nadzoru Budowlanego ma możliwość nałożenia na właściciela lub zarządcę budynku obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących stanu technicznego budynku. Pomimo, że organ ten zatrudnia pracowników posiadających zwykle ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą, co do zasady, samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie „stanu technicznego” budynku, to jednakże, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, dostarczenie wskazanych ocen technicznych lub ekspertyz może zostać nałożone na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Stan faktyczny. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego

W związku z otrzymanym protokołem z przeglądu technicznego pięcioletniego budynku należącego do wspólnoty mieszkaniowej powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wszczął postępowanie i po jego przeprowadzeniu postanowieniem wydanym w sprawie, zobowiązał wspólnotę do przedłożenia opracowania technicznego w formie opinii techniczno-budowlanej dotyczącej budynku i określającej pełny zakres występujących w nim uszkodzeń. Jednocześnie zaznaczono termin, do którego wspólnota winna była wywiązać się z nałożonego obowiązku.

POLECAMY

Po przedłożeniu żądanej opinii organ Nadzoru Budowlanego – działając na podstawie art. 81c p.b.2 – zobowiązał wspólnotę do wykonania odkrywek w przedmiotowym budynku, ze wskazaniem terminu ich wykonania, celem potwierdzenia lub wykluczenia istnienia stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi w niektórych lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynku.

Powyższe postanowienie – na skutek jest zaskarżenia – zostało następnie uchylone przez właściwego wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu II instancji, wydając postanowienie na podstawie art. 81c p.b. organ mógł żądać od zobowiązanego jedynie ocen technicznych lub ekspertyz, a nie dokonywania odkrywek celem okazywania ich opiniodawcy. Jeżeli organ uznał, że odkrywki były niezbędne dla sporządzenia oceny technicznej czy ekspertyzy, to powinien był nakazać jej przedłożenie, zaznaczając jednocześnie w treści postanowienia, że przy ich sporządzeniu takie odkrywki mają zostać dokonane.

Prowadząc ponowie postępowanie, organ powiatowy postanowieniem zobowiązał wspólnotę mieszkaniową do przedłożenia raz jeszcze opracowania technicznego w formie ekspertyzy techniczno-budowlanej budynku w zakresie obejmującym jego stan techniczny, z określeniem pełnego zakresu występujących uszkodzeń (w tym również uwzględniającym odkrywki w niektórych lokalach) wraz z zakresem i sposobem wykonania robót remontowo-naprawczych, koniecznych do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że w związku ze złym stanem technicznym przedmiotowego budynku wynikającym z protokołów okresowych przeglądów technicznych (m.in. widoczne zwilgocenia, ubytki tynku i cegieł, duże pęknięcia i spękania) oraz w celu likwidacji nieprawidłowości i przywrócenia stanu zgodnego z prawem koniecznym stało się zobowiązanie właściciela budynku do dostarczenia opinii techniczno-budowlanej. Doprecyzowania wymagała bowiem kwestia potwierdzenia lub wykluczenia istnienia stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi w wybranych lokalach mieszkalnych. W toku rozprawy administracyjnej opiniodawcy potwierdzili stan zagrożenia między dwoma lokalami znajdującymi się w budynku, co z kolei skutkowało koniecznością wykonania robót budowlanych między nimi. Wybór wariantu robót budowlanych uzależniony został natomiast od wykonania odkrywki wylewek w jednym z lokali.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła jedna z właścicieli lokali, która zarzuciła m.in., iż organ Nadzoru Budowlanego naruszył art. 81c ust. 2 p.b., poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia opracowania technicznego w niewłaściwym zakresie, który nie doprowadziłby do ustalenia przyczyn powstania uszkodzeń, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie wspólnoty do przedłożenia opracowania technicznego w formie ekspertyzy techniczno-budowlanej, obejmującej szczegółowy zakres wskazany przez skarżącą. Przykładowo, określony pierwotnie w postanowieniu organu zakres odkrywek był – zdaniem skarżącej – błędny i nie doprowadziłby do usunięcia nieprawidłowości. Zakres odkrywek nie obejmował bowiem miejsc istotnych i doprowadziłby tym samym tylko do powstania dalszych szkód bez wyjaśnienia samej sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia, WINB postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego na gruncie rozpatrywanej sprawy zaistniały bowiem wszystkie przesłanki do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej w odniesieniu do stanu technicznego obiektu, m.in. z uwagi na znaczny zakres nieprawidłowości stwierdzonych przez organ powiatowy. Postanowienie to zapadło w ramach postępowania dotyczącego stanu technicznego obiektu budowlanego, gdzie przepis art. 66 p.b. umożliwia organom Nadzoru Budowlanego nakazanie wykonania określonych robót budowlanych w sytuacji, w której obiekt zagraża życiu i zdrowiu ludzi lub mienia, bądź też jest w złym stanie technicznym. Konstrukcja tego przepisu sprawia, że jeżeli wystąpi choć jedna z wymienionych w nim przesłanek, organ prowadzący postępowanie jest nie tyle upoważniony, co zobligowany do zastosowania tego przepisu i wydania stosowanej decyzji, nakazującej przywrócenie obiektu do właściwego stanu technicznego w wyznaczonym przez ten organ terminie. Odnosząc się do zakresu żądanej ekspertyzy, WINB uznał zakres określony przez organ I instancji za jak najbardziej prawidłowy. Wskazał jednocześnie, iż postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego nie ma na celu ustalenia winnych bądź przyczyn powstania określonych nieprawidłowości, ale ustalenie zakresu tych nieprawidłowości. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, złożone zażalenie było całkowicie bezzasadne, gdyż postanowienie PINB było prawidłowe i zgodne z prawem, a tym samym należało je utrzymać w mocy.

Uwaga!

Postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego nie ma na celu ustalenia winnych bądź przyczyn powstania określonych nieprawidłowości, ale ustalenie zakresu tych nieprawidłowości.


Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Skargę na powyższe postanowienie do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła właścicielka lokalu. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała – co do zasady – argumentację przedstawianą w zażaleniu, jak też zaprezentowaną w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł z kolei o jej oddalenie.

W toku postępowania głos w sprawie zabrała również wspólnota mieszkaniowa, stwierdzając, że stanowisko dotyczące przedłożenia opracowania technicznego we wskazanym przez organ nadzoru budowlanego zakresie – ze szczególnym uwzględnieniem odkrywek w jednym z lokali mieszkalnych – było w pełni zasadne. Zdaniem wspólnoty, ponieważ odkrywki dotyczyły również stropu, zaś stropy są częściami wspólnymi budynku wspólnoty mieszkaniowej, to koszty sporządzenia przedmiotowej opinii obciążały niewątpliwie wszystkich właścicieli. Za chybiony – zdaniem wspólnoty – należało zatem uznać podnoszony przez skarżącą zarzut niewłaściwego zakresu podjętych w sprawie czynności. Wskazany przez organ zakres ekspertyzy i oceny technicznej był bowiem niezbędny do ustalenia prawidłowego sposobu usunięcia ujawnionych nieprawidłowości.

Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

Wyrokiem3 wydanym w sprawie, WSA oddalił skargę. W ocenie sądu administracyjnego, kontrolując zaskarżone postanowienie uznano bowiem, że nie naruszało ono prawa, przede wszystkim przepisu art. 81c ust. 2 p.b. w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie.
 

Ważne!

Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – organy administracji architektoniczno-budowlanej i Nadzoru Budowlanego – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 komentowanego przepisu (tj. uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.


Z uwzględnieniem powyższego, WSA przypomniał bowiem, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i Nadzoru Budowlanego – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 komentowanego przepisu (tj. uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wprowadzenie analizowanego przepisu art. 81c p.b. do porządku prawnego spowodowało, że zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami p.b. Dokumentów i informacji określonych w komentowanym przepisie, jak i ocen technicznych i ekspertyz w nim przewidzianych, właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 p.b. przemawia bowiem umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie nadaje mu zatem ogólnego charakteru – jako środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków.
 

Ważne!

Dokumentów i informacji oraz ocen technicznych i ekspertyz w prawie przewidzianych właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania.

 

Jak zwrócił na to uwagę WSA, w orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie – w którym jest ono podejmowane – stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w p.b., bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić dopiero wszczęcie takiego postępowania4. Postanowienie wydane na podstawie wskazanego przepisu ma więc na celu dostarczyć materiał dowodowy (ustalenia faktyczne), uzasadniający podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w p.b. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, z tego bowiem środka skorzystał organ Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie złego stanu technicznego budynku należącego do wspólnoty mieszkaniowej. Organy Nadzoru Budowlanego, dysponując protokołami okresowych przeglądów stanu technicznego tego budynku, a także – uzyskanymi w toku postępowania – sugestiami właścicieli niektórych z lokali, jak też mając na uwadze złożoną w postępowaniu opinię techniczną, stwierdziły zatem zasadnie, iż zaistniała konieczność przeprowadzenia robót remontowych pomiędzy dwoma lokalami w budynku. Wobec przedłożenia wariantowego zakresu ich wykonania w wymienionej opinii technicznej, w celu ustalenia wariantu najbardziej adekwatnego do stwierdzonych uszkodzeń, niezbędne stało się wykonanie odkrywek wylewek w jednym z lokali, a w związku z tym przedłożenia również opracowania technicznego w formie ekspertyzy techniczno-budowlanej w zakresie występujących uszkodzeń i niezbędnych robót prowadzących do ich usunięcia.

Z uwzględnieniem powyższego, WSA wyjaśnił dalej, iż w rozpoznawanej sprawie zważyć dodatkowo należało, że przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, lecz o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie komentowanego przepisu, obowiązany jest zawsze wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym5. WSA uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie organ niewątpliwie wykazał istnienie takich uzasadnionych wątpliwości m.in. z uwagi na znaczny zakres nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku stwierdzonych przez sam organ powiatowy, jak i kontrolujących stan techniczny budynku w ramach obowiązkowych okresowych przeglądów technicznych, a przede wszystkim zaistniałe wątpliwości, co do stanu konstrukcji budynku pomiędzy dwoma lokalami w nim się znajdującymi oraz zagrożenia z tego tytułu życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Niemniej istotne było także, by poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał również jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć, przy czym sama treść przepisu determinuje już przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. WSA zaznaczył dalej, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 p.b., którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie mają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego ustawą Prawo budowlane, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości.

W świetle powyższych rozważań sąd administracyjny I instancji nie powziął zatem żadnych wątpliwości co do zasadności obowiązku nałożonego postanowieniem organu. Zdaniem WSA, zakres ekspertyzy ustalonej w postanowieniu służył niewątpliwie bowiem wyjaśnieniu sprawy w stopniu umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i niezagrażającego życiu, zdrowiu i mieniu ludzi. Całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni uzasadniał więc wątpliwości organów nadzoru co do sposobu i zakresu wykonania robót remontowo-naprawczych koniecznych do przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności koniecznych dla przywrócenia bezpieczeństwa konstrukcji.

Skarga kasacyjna

Od wyroku sądu administracyjnego I instancji wywiedziona została skarga kasacyjna, w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie licznych przepisów tak prawa materialnego, jak też procesowego i w konsekwencji m.in. błędne przyjęcie, że ekspertyz...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy