Dołącz do czytelników
Brak wyników

Orzecznictwo , Prawo

27 września 2021

NR 231 (Wrzesień 2021)

Odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – na przykładzie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

0 30

W wyroku z dnia 27 maja 2021 r.1 NSA wyjaśnił, iż zgodnie z zasadą praworządności, w postępowaniu administracyjnym organy stosują przepisy prawa aktualne na dzień wydania decyzji, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Z tej przyczyny złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w czasie obowiązywania (innej niż w dacie decyzji) regulacji nie może wpływać na zastosowanie przez organy administracji przepisu uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją.

Stan faktyczny. Postępowanie przed organami administracji publicznej

Decyzją wydaną w sprawie prezydent miasta odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa na rzecz wnioskodawców.

POLECAMY

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podniesiono, iż z dokumentacji sprawy wynikało, że na podstawie warunkowej umowy sprzedaży i zawartej w jej wykonaniu umowy przeniesienia własności, wnioskodawcy nabyli od spółki prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki gruntu. Działka ta położona była na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy przemysłowo-usługowej. W komparycji aktu notarialnego wskazano, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą, a w samym akcie znalazło się oświadczenie jednego z wnioskodawców potwierdzające, że opisane w tym akcie prawa nabywa on w celu związanym z prowadzoną działalnością.

Organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r.2 orzekł m.in. że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości3 w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw4, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwzględnieniem powyższego oraz na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ administracji I instancji stwierdził, że w świetle ww. wyroku TK wnioskodawcom nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ze względów tak podmiotowych, gdyż prawo użytkowania wieczystego nabyli na cele prowadzonej działalności gospodarczej, jak też przedmiotowych – z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana infrastrukturą o charakterze przemysłowo-usługowym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy, domagając się jej zmiany i orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej we wniosku w prawo jej własności.

Po rozpoznaniu odwołania, wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję prezydenta miasta.

Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę, iż – jak wynikało z treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości – spółka, od której wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego, nabyła z kolei ww. prawo jako następca prawny innej spółki. Ta z kolei uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego zawartej jeszcze w 1994 r., a zatem na dzień 13 października 2005 r. (zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej) spółka ta była użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Odwołując się do treści art. 1 ustawy przekształceniowej, organ wskazał, że – powołanym już wyżej – wyrokiem z 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej.

Dokonując w wyroku analizy przepisów nowelizujących, TK wskazał m.in., że radykalizm zmiany, która dokonała się mocą kontrolowanego przepisu ustawy nowelizującej z 2011 r., polegał przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory co do zasady uprawnionymi były tylko spółdzielnie mieszkaniowe. Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogły skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. uprawnienie do przekształcenia przysługiwało bowiem osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę, według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmowało już wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa. Zasadniczym zatem skutkiem kwestionowanego rozszerzenia kręgu uprawnionych było przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które – jako użytkownicy wieczyści – wykorzystywali nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, czy też na cele komercyjne. Uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu, poszło przy tym tak daleko, że w wypadku, gdy uprawnionym był przedsiębiorca, powstawało pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej. Jak wskazał to dalej TK, skutkiem stwierdzenia zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej z Konstytucją był brak podstawy prawnej dla przekształcenia – w trybie administracyjnym – prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten był jednocześnie ograniczony tylko do tych sytuacji, w których do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmowało przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem jednak:

  • spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste

i

  • tych osób prawnych, którym jako właścicielom lokali służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu.

Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie przekształceniowej w jej pierwotnym kształcie5. Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego następnie przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek wyroku TK, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca, w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowało podstawę prawną jedynie uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie przekształceniowej w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Mając powyższe na uwadze, wojewoda zauważył zatem, że przepis art. 1 ustawy przekształceniowej przewidywał pierwotnie, że osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez „nieruchomość rolną” należało przy tym rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Powołana regulacja nie przewidywała zatem uprawnienia do występowania z takim roszczeniem m.in. osób prawnych – oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego.
Skutkiem powołanego orzeczenia TK brak było możliwości takiego przekształcenia w stosunku do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od spółek prawa handlowego. Zdaniem bowiem wojewody, orzeczenie o niekonstytucyjności obejmowało tak osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych), jak i osoby fizyczne, które co do zasady uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec powyższego, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mogła budzić wątpliwości okoliczność, że po uwzględnieniu skutków wynikających z wyroku TK, wnioskodawcom – będącym następcami prawnymi osoby prawnej, której zgodnie z treścią ustawy przekształceniowej sprzed nowelizacji z 2011 r. nie przysługiwało roszczenie o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności tych nieruchomości – należało odmówić tego przekształcenia.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Na powyższą decyzję skargę do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli wnioskodawcy, zarzucając m.in. naruszenie wymienionych w skardze przepisów Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wyrok TK, w którym orzekł on o niekonstytucyjności przepisów prawa bez odroczenia daty ich uchylenia, spowodował niemożność zastosowania uchylonych przepisów prawa materialnego w postępowaniach już wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną w dniu publikacji wyroku. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu sprawy WSA wyrokiem6 wniesioną skargę oddalił. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia sąd administracyjny zwrócił bowiem uwagę, iż prawidłowe było stanowisko organów administracji obu instancji, które wskazywały, że stan prawny, jaki zaistniał po wydaniu przez TK wyroku z 10 marca 2015 r., uniemożliwiał dokonanie wnioskowanego przekształcenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przekształcenia domagały się bowiem osoby (fizyczne) prowadzące działalność gospodarczą, a zgłoszone żądanie dotyczyło nieruchomości zabudowanych budynkami przemysłowo-usługowymi, a nie budynkami mieszkaniowymi.

Jak wyjaśnił WSA, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły niewątpliwie przepisy ustawy przekształceniowej. Przepis art. 1 pkt 1 ww. ustawy po nowelizacji dokonanej ustawą z 2011 r. uzyskał brzmienie: […] osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Do momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 9 października 2011 r., art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej miał z kolei następujące brzmienie: […] osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Z porównania obu regulacji wynikało więc – jak podkreślił to WSA – że w pierwotnym brzmieniu tego przepisu krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności ograniczał się do osób fizycznych, a przekształceniu mogły podlegać wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, garażami (albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę) oraz nieruchomości rolne. Nowelizacja dokonana w 2011 r. znacznie rozszerzyła podmiotowo i przedmiotowo zakres możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, co zresztą było zamiarem ustawodawcy, o czym świadczy też uzasadnienie sejmowego projektu ustawy zmieniającej. Po 8 października 2011 r. można było domagać się przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności bez względu na przeznaczenie nieruchomości, a domagać się tego mogły także osoby prawne – w tym przedsiębiorcy.

Biorąc przy tym pod rozwagę cytowany już wyrok TK, sąd administracyjny zauważył, iż po jego wydaniu stan prawny, jaki zaistniał od 9 października 2011 r. w zakresie możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, uległ istotnej modyfikacji. W stosunku do nieruchomości stanowiących własność komunalną (własność jednostek samorządu terytorialnego) w zasadzie przywróceniu uległ natomiast stan prawny z okresu poprzedzającego nowelizację dokonaną w 2011 r. Tak więc, przekształcenia użytkowania wieczystego we własność mogła skutecznie domagać się jedynie osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami oraz nieruchomości rolnych. Pomijając kwestię garaży i nieruchomości rolnych (gdyż kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy), WSA wskazał dalej, że jeżeli nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego nie była więc zabudowana „mieszkaniowo”, użytkownik wieczysty nie mógł domagać się dokonania przekształcenia tego prawa na własność. W szczególności o dokonanie tego przekształcenia nie mogli ubiegać się przedsiębiorcy z uwagi przy tym również i na inne aspekty – regulacje europejskie, czy kwestie udzielania niedozwolonej pomocy publicznej.

Uwaga

Przekształcenia użytkowania wieczystego we własność mogła skutecznie domagać się jedynie osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami oraz nieruchomości rolnych.


Ponieważ w sprawie nie budził sporu fakt, że będące przedmiotem postępowania nieruchomości (objęte użytkowaniem wieczystym) były zabudowane budynkami przemysłowo-usługowymi, a użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości były z kolei osoby fizyczne będące przedsiębiorcami, które wykorzystywały te budynki na cele prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, WSA w pełni zgodził się z organami administracji obu instancji, że stan prawny aktualny na dzień orzekania, uniemożliwiał dokonania żądanego pr...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 12 wydań czasopisma "Mieszkanie i Wspólnota"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy