Rada gminy nie może zmieniać zasad partycypacji w budowie infrastruktury

Partycypacja mieszkańców w kosztach budowy infrastruktury gminnej

Sprawa dotyczyła uchwały z 2008 roku, której przedmiotem było ustalenie zasad udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury, z ograniczeniem do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W treści uchwały zdecydowano, że budowa infrastruktury technicznej może być realizowana przy współudziale mieszkańców. Partycypacja polegać miała na wnoszeniu przez mieszkańców sum pieniężnych na konto gminy, z przeznaczeniem na realizację inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Następnie, wartość dokonywanych wpłat miała być zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wywołanym budową wspomnianych urządzeń. Jednocześnie w uchwale ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości. Opłata ta miała wynosić jednak 0% w odniesieniu do właścicieli i użytkowników wieczystych, którzy uczestniczyli w kosztach budowy poprzez wspomniane wnoszenie sum pieniężnych na konto wskazane przez gminę.

Skarga na uchwałę – interwencja prokuratora

Skargę na uchwałę wniósł prokurator w ramach swoich uprawnień do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem porządku prawnego, w odniesieniu do działań administracji i uchwalanych przepisów prawa miejscowego. W skardze wskazywał, że uchwała jest nieważna, ponieważ dopuszcza się obrazy przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie polegać miało na błędnym przyjęciu, że wskazane w treści uchwały przepisy stanowią podstawę prawną do wydania tego typu aktu. Tymczasem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważniają organ wykonawczy samorządu terytorialnego do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ale nie pozwalają na uregulowanie zasad jej ponoszenia.

Podstawa prawna uchwały i kontrola prokuratora

Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednak jak akcentowano w skardze, przypadki możliwości kreowania tego typu prawa wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących. Prokurator wskazywał, że przywołana przez gminę podstawa prawna, to jest art. 18 ust. 2 punkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stwarza jedynie możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy poprzez ustawy szczególne, nie jest to jednak samodzielna podstawa do przyjęcia uchwały.

Podobnie art. 144 i 146 ust. 2 oraz art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą stanowić podstawy przyjęcia uchwały podobnej do zaskarżonej. Prokurator w skardze argumentował, że jedyną poprawną formą uczestniczenia właścicieli w kosztach budowy urządzeń infrastruktury jest opłata adiacencka ustalana w drodze decyzji. Kwestie przyłączenia nieruchomości do sieci reguluje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskazując, że osoba ubiegająca się o przyłączenie zapewnia realizację budowy przyłączy. Przyłączenie nie jest więc uzależnione od konieczności poniesienia innych dodatkowych kosztów. Na zakończenie prokurator wskazał również, że paragraf 7 zaskarżonej uchwały, odnoszący się do ustalenia decyzją burmistrza opłaty adiacenckiej, także narusza prawo, ponieważ stanowi powtórzenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stanowisko rady miejskiej

Rada miejska wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że wojewoda nie kwestionował jej zapisów, a sama treść uchwały nie wymaga uczestnictwa w budowie infrastruktury a jedynie wskazuje, że istnieje taka możliwość. Opłaty na rzecz budowy infrastruktury miałyby być wnoszone na drodze dobrowolnej umowy z gminą. Gmina przywołała również argument, że sprawa analizowana była przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który uznał, że gmina faktycznie nie stosuje obowiązku partycypacji mieszkańców w budowie sieci.

Akt prawa miejscowego jako przedmiot postępowania sądowego

Nie ulegało żadnym wątpliwościom, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, ponieważ adresowana była do wszystkich mieszkańców gminy oraz określała zasady udziału tych mieszkańców w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W związku z tym kontrola sądowa tego typu aktu prawnego skupiała się na stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki nieważności tej regulacji, a w przypadku podjęcia stwierdzenia podstaw nieważności – czy jej skutki zostają uchylone wstecz, to jest od chwili jej podjęcia, tzw. skutek ex tunc.

Orzeczenie sądu

Kontrola przeprowadzona przez sąd doprowadziła do wniosku, że faktycznie brak było podstaw prawnych do podjęcia tego typu uchwały. Słusznie wskazał prokurator, że podany przepis ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na właściwość rady gminy do stanowienia uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tej rady. Powyższe daje możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy, ale jedynie przez ustawy szczególne. Przepis ten nie może zatem samodzielnie stanowić uprawnienia rady gminy do stanowienia prawa miejscowego.

Wskazany w skardze art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązek poniesienia jedynie kosztów przyłączy. Przepis ten nie zobowiązuje zatem do partycypowania w kosztach budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w jakiejkolwiek innej formie.

W ocenie sądu takiej podstawy do określenia zasad udziału mieszkańców w budowie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie stanowiły z pewnością przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 148 ust. 4 tej ustawy wskazuje na sposób zaliczania wartości świadczeń właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej na poczet opłaty adiacenckiej, jednakże nie zawiera on upoważnienia do stanowienia przez gminy aktów prawa miejscowego, które regulowałyby tę materię w sposób powszechnie obowiązujący w drodze uchwały. Sąd wskazał bowiem, że rada gminy może inicjować dokonanie takich świadczeń, niejako zachęcać mieszkańców do takich działań, jednak brak jest podstaw, aby w tej kwestii uchwalać akty normatywne.

Podobnie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera upoważnienie do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a nie zawiera natomiast możliwości wskazywania na zasady zwolnień w uiszczaniu takiej opłaty lub ustanawiania preferencyjnych warunków jej płatności. Przewidując zatem w uchwale zerową stawkę opłaty adiacenckiej, gmina wykroczyła niewątpliwie poza zakres upoważnienia wskazanego w tym przepisie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają wyjątków od nakładania na właścicieli opłat adiacenckich. W ocenie sądu opłata adiacencka jest formą uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń, a więc regulacja przewidująca odstępstwo od tej zasady musi być uznana za sprzeczną z prawem.

Podobnie sąd zgodził się z prokuratorem co do niezgodności z prawem paragrafu 7 zaskarżonej uchwały, w której wskazano, że decyzję o ustaleniu opłat adiacenckich podejmuje każdorazowo burmistrz po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawcy majątkowego. Zapis uchwały stanowi bowiem powtórzenie regulacji ustawowej. Powołując się na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, wskazano, że przepisy te nie kreują upoważnienia do tworzenia prawa. Stanowią one zbiór zasad technicznych w tym zakresie, a ich naruszenie nie przesądza o sprzeczności z prawem, ale o złym skonstruowaniu przepisu. Jednakże naruszenie zasad techniki prawodawczej może być jednocześnie istotnym naruszeniem prawa, jeśli w wyniku naruszenia tych zasad dochodzi do sytuacji, w której prawodawca lokalny (rada gminy) reguluje materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, którymi są m.in. ustawy. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego z istotnym naruszeniem prawa mielibyśmy również do czynienia, gdyby treść aktu prawa miejscowego wykraczała poza zakres upoważnienia ustawowego. We wspomnianym rozporządzeniu ustalono, że w uchwałach i zarządzeniach nie powtarza się przepisów ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – są to bowiem akty prawa wyższego rzędu. W ocenie sądu uchwała stanowi prawo miejscowe i powinna zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie innych przepisów. Wskazane w paragrafie 7 określenie kompetencji burmistrza do wydawania decyzji o ustaleniu opłat adiacenckich po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawcy majątkowego jest powtórzeniem wprost z art. 145 w związku artykułem 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Na zakończenie sąd wskazał, że wobec stwierdzonego przyjęcia uchwały bez podstawy prawnej, argumenty podnoszone przez gminę w odpowiedzi na skargę, co do jej niezakwestionowania przez wojewodę i aprobujące stanowisko prezesa UOKiK nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Stąd też, stwierdzając daleko idące naruszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały.

Warto jednak odnotować wskazaną w treści uzasadnienia możliwość zachęcania mieszkańców do partycypacji w budowie urządzeń. Jasno jednak wynika, że gmina nie ma narzędzi, aby w tym zakresie stanowić powszechnie obowiązujące prawo.