Brak zgody spółdzielni mieszkaniowej na realizację zjazdu z drogi publicznej – na przykładzie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

Stan faktyczny – postępowanie przed organami administracji publicznej i wątpliwości wokół inwestycji drogowej z minirondem

Decyzją wydaną w sprawie prezydent miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę i przebudowę istniejącej drogi o kategorii drogi gminnej wraz ze zjazdem na teren nieruchomości znajdujących się we władaniu spółdzielni mieszkaniowej.

Odwołanie od tej decyzji wniosła m.in. spółdzielnia, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o zezwolenie. Po rozpoznaniu odwołania, wojewoda – działając jako organ administracji II instancji – uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Odmowa wojewody w sprawie budowy minironda

W ocenie wojewody planowana inwestycja polegała m.in. na realizacji skrzyżowania w postaci tzw. minironda, a dojazd do nieruchomości bezpośrednio z minironda za pomocą zjazdów indywidualnych stwarzał – zdaniem organu – zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających, ze względu na konieczność jazdy na rondzie „pod prąd” (wyjazd z posesji tyłem, wjazd na posesję tyłem) i zatrzymania się. W tym też zakresie wojewoda doszukał się naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane2 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 w związku z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie3. Według wojewody nie można było uznać za bezpieczne poruszania się po minirondzie samochodów, pieszych, rowerzystów i innych uczestników ruchu drogowego w sytuacji wybudowania obok siebie kilku zjazdów na nieruchomości prywatne, z których wjazd lub wyjazd odbywać się miał tyłem do kierunku ruchu – wprost na skrzyżowanie.

Jednocześnie poza ww. uchybieniami w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, wojewoda ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie należało również uznać za wątpliwe zastosowanie procedury realizacji inwestycji na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej4.

Skarga inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Od powyższej decyzji skargę wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia tak przepisów p.b., jak też rozporządzenia i samej procedury administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym w sprawie spółdzielnia mieszkaniowa – występującą w postępowaniu w charakterze uczestnika – wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zajmowane w toku postępowania administracyjnego.

Decyzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 

Po rozpoznaniu sprawy WSA wyrokiem5 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że inwestycja mogła być realizowana przy wykorzystaniu przepisów tzw. specustawy drogowej, gdyż rozbudowa i przebudowa dotychczasowego układu drogowego drogi gminnej wpisywała się w cel tej ustawy. Skorzystaniu z rozwiązań przewidzianych w tej ustawie nie przeszkadzało związanie przedmiotowej inwestycji z inwestycją niedrogową, tj. zabudową mieszkaniową wielorodzinną, przewidzianą do realizacji na działkach skarżącego inwestora.
 

Nieprawidłowa decyzja wojewody

Zdaniem WSA wojewoda powinien – dopiero po wykorzystaniu instrumentów procesowych umożliwiających wnioskodawcy modyfikację wniosku w celu doprowadzenia go do zgodności z prawem – podjąć właściwą i adekwatną do sytuacji decyzję w zakresie zgłoszonej inwestycji. Ponadto za przedwczesne i wadliwe procesowo WSA uznał stanowisko wojewody co do oceny niezgodności planowanego rozwiązania drogowego w postaci tzw. minironda z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. przez brak spełnienia wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oceny zgodności z przepisami technicznymi nowych rozwiązań projektowych należało dokonać w odniesieniu do wymagań, jakie muszą spełniać zjazdy indywidualne, i stwierdzić, czy zaproponowane rozwiązania drogowe nie doprowadzą do sytuacji, w której istniejące zjazdy indywidualne przestaną spełniać wymogi warunków technicznych. Nowe rozwiązania drogowe muszą dostosować się do istniejących warunków zagospodarowania terenu, w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości przyległych do ulicy. Zadaniem wojewody była zatem ocena zaprojektowanych rozwiązań drogowych, w tym budowy minironda, wpisujących się w istniejący układ drogowy, pod kątem zachowania wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego – w tym bezpieczeństwa na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Tym samym nie można było – jak stwierdził to WSA – oczekiwać od inwestora, by projektując minirondo, brał pod uwagę zakaz usytuowania wjazdów i wyjazdów z drogi w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (§ 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia).
 

Wydana decyzja naruszała jednocześnie przepisy procedury administracyjnej, gdyż – jak to ustalono – organ odwoławczy uznał za udowodnioną okoliczność naruszenia zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażającą się brakiem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na rondzie i w strefie jego oddziaływania. Przy tej ocenie wojewoda pominął jednak ocenę zgromadzonych w sprawie dwóch różnych audytów bezpieczeństwa ruchu drogowego: jednego sporządzonego na zlecenie inwestora, a drugiego sporządzonego na zlecenie spółdzielni mieszkaniowej.

Mając na uwadze wszystkie dostrzeżone uchybienia, WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tak przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów tzw. specustawy drogowej, co miało wpływ na wynik sprawy i przesądziło o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skarga kasacyjna i stanowisko NSA

Od wyroku sądu administracyjnego I instancji skargę kasacyjną wniosła spółdzielnia mieszkaniowa. Zdaniem spółdzielni WSA m.in. nie ustalił wiążąco w sprawie, czy zaprojektowane minirondo było skrzyżowaniem czy też nie, co miało kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W zależności od dokonanego ustalenia zastosowanie znajdowały bowiem inne przepisy – wymogi techniczne. Jednocześnie sąd administracyjny I instancji w sposób błędny przyjął, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do zobowiązania inwestora do doprowadzenia do zgodności projektowanego zjazdu i wjazdu do wymogów przewidzianych w przepisach technicznych, a w szczególności zakazu sytuowania wjazdów i wyjazdów z drogi w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego – zwłaszcza w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zarówno prezydent miasta, jak też inwestor wnieśli o jej oddalenie.

Wyrokiem wydanym w sprawie NSA oddalił wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzając, iż nie miała ona uzasadnionych podstaw, a tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadnienie oddalenia skargi kasacyjnej

Jak wyjaśnił NSA – co do postawionego przez skarżącą zarzutu braku odniesienia się do kwestii zaprojektowanych „wjazdów i wyjazdów” z działki inwestora na projektowaną ulicę, w sprawie oceniono, że w tym zakresie mieliśmy do czynienia ze „zjazdem indywidualnym”, czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Odnośnie do tego zagadnienia WSA trafnie więc spostrzegł, że taka realizacja zjazdu była możliwa. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała oceny zgodności z obowiązującym prawem w zakresie dopuszczalności budowy zjazdu indywidulanego na działki skarżącej. Należało się zgodzić z oceną, że przepisy tzw. specustawy drogowej korespondują w tym zakresie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych6, nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym wszystkim nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Co prawda – choć WSA podważył legalność realizacji zjazdu na nieruchomość skarżącej, to jednocześnie stwierdził, że taka okoliczność nie musi niweczyć przedmiotowej inwestycji jako całości z uwagi na treść art. 11g ust. 3 tzw. specustawy drogowej, tj. mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie mogło dojść do modyfikacji przez inwestora wniosku celem uzyskania zezwolenia na zasadach i warunkach, o jakich mowa w tej ustawie. Stąd też – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – WSA wypowiedział się w kwestii zjazdu z ulicy na działki skarżącej spółdzielni, uznając, że ocena wojewody w tym zakresie zawierała jednak braki procesowe.
 

Minirondo a skrzyżowanie

Jak podkreślił NSA – choć w skardze kasacyjnej trafnie wskazano, że WSA nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji, czy przedmiotowe minirondo stanowiło „skrzyżowanie”, to jednak w świetle oceny wypowiedzianej przez WSA w tym zakresie, tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadniczo sąd administracyjny I instancji ocenił, że kwestia kwalifikacji przedmiotowego minironda jako „skrzyżowania” nie miała znaczenia w sprawie, skoro § 113 ust. 7 w zw. z § 78 Rozporządzenia (jak i inne przepisy tego rozporządzenia) nie dotyczyły przedmiotowej sprawy. W tym zakresie WSA miał rację, że rozróżnienie „zjazdu publicznego” (§ 76a pkt 1 Rozporządzenia) oraz „wyjazdu z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazdu na drogę”, o jakich mowa w § 13 ust. 7 Rozporządzenia, wskazuje, że to nie to samo co „zjazd indywidualny” (§ 6a pkt 2 rozporządzenia).

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono spójnego wywodu prawnego, który dawałby podstawę do stwierdzenia, że wynikający z § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia zakaz sytuowania „wjazdu” w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, oraz w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę – dotyczy także „zjazdu indywidualnego”. W tych warunkach WSA prawidłowo przyjął, iż oceny zgodności z prawem przewidzianej w projekcie budowlanym budowy minironda należało dokonać w odniesieniu do dotychczas istniejących uwarunkowań ulicy. W tym miejscu należało wskazać, że w kontekście warunków bezpieczeństwa realizacja przedmiotowego minironda nie zmieniała już istniejących warunków drogowych.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej WSA nie wypowiedział również oceny, zgodnie z którą przy zaplanowanych zjazdach indywidualnych nie miałyby znaczenia kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie, WSA wskazał na potrzebę uwzględnienia wymogu bezpieczeństwa ruchu na drodze, oceniając wszak, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowo oceny wpływu zjazdów indywidualnych na bezpieczeństwo na rondzie, ponieważ nie wypowiedział się co do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, tj. audytów ruchu drogowego, w tym wykonanego również na zlecenie skarżącej spółdzielni.

Jednocześnie, brak jednoznacznej kwalifikacji planowanego do wykonania minironda jako „skrzyżowania” nie miał znaczenia w sprawie, skoro w odniesieniu do projektowych zjazdów miały zastosowanie tylko te przepisy rozporządzenia, które dotyczyły „zjazdów indywidualnych”. W ocenie NSA przedmiotowe rondo należało prawnie zakwalifikować do „skrzyżowania” o ruchu okrężnym. Prawodawca jednoznacznie uzależnił typologię rodzajów skrzyżowań od wymagań technicznych i użytkowych. To z tego względu wyodrębnia się także skrzyżowanie „typu rondo” jako zawierające wyspę środkową, wokół której odbywa się ruch okrężny pojazdów. Znak C-12 „ruch okrężny” oznacza natomiast, że na skrzyżowaniu ruch odbywa się dookoła wyspy lub placu w kierunku wskazanym na znaku. Takim wymaganiom odpowiadało oceniane w sprawie tzw. minirondo.

Mając powyższe na uwadze, NSA orzekł jak we wstępie. Orzeczenie to jest prawomocne.

Przypisy:

1. Sygn. akt II OSK 1954/20.
2. T.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej jako p.b.
3. T.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm., dalej jako „Rozporządzenie”.
4. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 z późn. zm.).
5. Por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 751/19.
6. T.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.