Dołącz do czytelników
Brak wyników

Orzecznictwo , Otwarty dostęp

26 marca 2021

NR 226 (Marzec 2021)

Zwrot nieruchomości wywłaszczonej w celu budowy osiedla mieszkaniowego przez spółdzielnię mieszkaniową – na przykładzie wyroku NSA

42

W wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r.1 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji, gdy do wywłaszczenia nieruchomości doszło w celu budowy osiedla mieszkalnego, jak również realizacji zaprojektowanej tam zieleni osiedlowej, ciągów komunikacyjnych oraz pasa zieleni ochronnej wzdłuż ulicy, to okoliczność znajdowania się na tym terenie jakiejkolwiek zieleni nie świadczy jeszcze o tym, iż jest to zieleń osiedlowa wraz z ciągami komunikacyjnymi.

Stan faktyczny. Postępowanie przed organami administracji publicznej

Decyzją wydaną w sprawie starosta orzekł o zwrocie na rzecz byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, a stanowiącej obecnie własność gminy. Zdaniem byłego właściciela, cel wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego) nie został bowiem zrealizowany. Powyższe wynikało m.in. z faktu, iż rozwiązany został ze spółdzielnią stosunek użytkowania wieczystego do objętej wnioskiem nieruchomości z powodu jej niezagospodarowania zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym i nieponoszenia przez spółdzielnię opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

POLECAMY

Od powyższego orzeczenia odwołanie wniósł prezydent miasta, czego skutkiem było uchylenie przez wojewodę zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie odmówiono również zwrotu części przedmiotowej nieruchomości.

Jak wyjaśnił to wojewoda, aktem notarialnym skarżący sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość, która – jak wynikało z treści tego aktu – przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego. Z analizy znajdującego się w aktach projektu osiedla wynikało, że wnioskowana część wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w całości w granicach projektowanego osiedla mieszkaniowego. Na terenie, na którym usytuowana była działka, zaprojektowano zieleń osiedlową, drzewa, place, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni ochronnej wzdłuż ulicy. Również kolejne plany zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały w następnych latach, potwierdzały, że sporna część nieruchomości znajdowała się na terenie związanym z osiedlem mieszkaniowym. Jednocześnie dołączone przez prezydenta miasta do odwołania archiwalne zdjęcia lotnicze pozwalały na jednoznaczne ustalenie, że teren usytuowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zagospodarowany został pod zieleń osiedlową i izolacyjną oraz ciągi piesze, stanowiąc tym samym integralną część osiedla mieszkaniowego. Ustalono także, że na części nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot postawiono następnie ciąg pawilonów handlowych – obok drzew, żywopłotu i chodnika.

Wobec powyższego – zdaniem organu odwoławczego – zebrane w sprawie dowody dawały podstawę, by stwierdzić, że cel wywłaszczenia, który został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, został w pełni zrealizowany, a jego realizacja nastąpiła jeszcze przed dniem 22 września 2004 r. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r.2, wojewoda stwierdził, że zrealizowanie celu wywłaszczenia nie później niż przed 22 września 2004 r. sprawiło, że nieruchomość ta nie podlegała zwrotowi, niezależnie od tego, czy realizacja celu nastąpiła przed, czy też po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia. Natomiast niewielkie zmiany dotyczące przebiegu ciągów komunikacyjnych oraz lokalizacji nasadzeń dokonane na przestrzeni lat nie miały znaczenia przy ocenie zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż mieściły się w granicach modyfikacji projektu zagospodarowania terenu. Jednocześnie wojewoda zaważył, iż do powołanej przez byłego właściciela okoliczności rozwiązania użytkowania wieczystego nie doszło z powodu niezrealizowanego celu wywłaszczenia, lecz z powodu niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej oraz nieponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Organ II instancji powołał się wobec tego na liczne orzecznictwo, z którego wynikało, że w przypadku ogólnego sformułowania celu wywłaszczenia, np. budownictwo mieszkaniowe, należy za nie uznać nie tylko obiekty mieszkalne, ale także infrastrukturę z nimi związaną, taką jak: szkoły, boiska sportowe, przedszkola, przychodnie lekarskie, garaże, kina, zieleń osiedlową, parki, ciągi komunikacyjne, a także wszelkie instalacje podziemne i wskazał, że zrealizowanie zieleni osiedlowej i ciągów pieszych, a w późniejszym okresie usytuowanie pawilonów handlowo-usługowych, które niewątpliwie również są infrastrukturą osiedla, nie prowadziło do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia – budowy osiedla mieszkaniowego i tym samym nie było zmianą celu wywłaszczenia, lecz świadczyło wręcz o jego zrealizowaniu. Tym samym żądanie zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej nie było zasadne.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Na powyższą decyzję wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł były właściciel nieruchomości, którego zdaniem doszło do nierzetelnego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem skarżącego, w sposób błędny uznano, iż w projekcie koncepcyjnym osiedla zaprojektowano takie elementy osiedla mieszkaniowego, jak: zieleń osiedlowa, drzewa, place, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni ochronnej wzdłuż ulicy. Projekt ten określał jedynie granice projektowanego osiedla, a już z całą pewnością analiza tego dokumentu nie pozwala na przyjęcie, że istniejące pawilony handlowe stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Z kolei twierdzenia organu, że infrastruktura, taka jak: szkoły, zieleńce, place, przedszkola czy sieci uzbrojenia terenu pozostaje w związku funkcjonalnym z celem wywłaszczenia (tu: osiedlem), wymaga dowodu, a nie tylko uprawdopodobnienia, ponieważ równie dobrze mogło to oznaczać, że w ogóle ta część nieruchomości była zbędna na ten cel3. W ocenie skarżącego przywoływanie w każdym wypadku powyższych tez, mających świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, prowadziłoby do wniosku, że w zasadzie każda wywłaszczona, a niezagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie równoważnym nieruchomość nie będzie zbędna na cel wywłaszczenia tylko dlatego, że z uwagi na sąsiedztwo osiedla mieszkaniowego została zagospodarowana w sposób charakterystyczny dla przestrzeni miejskiej. Szczególne znaczenie w tym kontekście miały istniejące na nieruchomości pawilony handlowe, które nie miały żadnego związku z osiedlem mieszkaniowym. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do nadmiernego wywłaszczenia, które nie powinno mieć miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

Po rozpoznaniu sprawy WSA wyrokiem4 oddalił skargę byłego właściciela nieruchomości, uznając, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Uwaga!

Czym innym jest cel wywłaszczenia istniejący w dacie wywłaszczenia, a czym innym zobowiązanie się spółdzielni do wybudowania jakiegoś obiektu na nieruchomości oddanej jej w użytkowanie wieczyste.


Zdaniem sądu administracyjnego I instancji, rację miał przy tym skarżący, iż powoływanie się przez organ na przeznaczenie nieruchomości wynikające z planów zagospodarowania przestrzennego z kolejnych lat było nieprawidłowe, gdyż zostały one podjęte już po wywłaszczeniu, a tym samym nie powinny stanowić podstawy do ustaleń w zakresie zbędności nieruchomości. W ocenie WSA to samo należało odnieść również do umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie, zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a spółdzielnią mieszkaniową już po wywłaszczeniu nieruchomości. Przez pryzmat tej umowy nie można było więc także czynić ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Czym innym jest bowiem cel wywłaszczenia istniejący w dacie wywłaszczenia, a czym innym zobowiązanie się spółdzielni do wybudowania jakiegoś obiektu na nieruchomości oddanej jej w użytkowanie wieczyste. Dlatego też rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ze spółdzielnią nie miało żadnego znaczenia dla oceny zasadności złożonego wniosku o zwrot nieruchomości.

Uwaga!

Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom.


Zdaniem WSA, wojewoda dokonał przy tym prawidłowej oceny znajdującego się w aktach projektu koncepcyjnego osiedla – to znaczy określił, że wynikało z niego, iż wnioskowana część wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w całości w granicach projektowanego osiedla mieszkaniowego i że na jej terenie zaprojektowano takie elementy osiedla mieszkaniowego, jak: zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni ochronnej wzdłuż ulicy. Z projektu tego nie można było przy tym wyprowadzić wniosku, by na gruncie będącym przedmiotem sprawy były zaprojektowane jakieś budynki, których brak realizacji ewentualnie mógłby rzutować na ocenę zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego należało uznać, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczyła realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Stąd też, przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (tj. ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Jak wynikało niezbicie z dołączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych, na będącej przedmiotem sprawy działce istniała zieleń oraz ciągi piesze, natomiast infrastruktura tego typu jest z pewnością niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, więc już sama ta okoliczność przemawiała za prawidłowością stanowiska organu odwoławczego odnośnie do braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dodać jedynie należało, iż będąca przedmiotem sprawy nieruchomość znajdowała się przy tym w bezpośrednim sąsiedztwie wybudowanego dużego bloku wielomieszkaniowego. Uznać zatem należało, że pawilony handlowe mieszczą się w pojęciu infrastruktury osiedla mieszkaniowego nawet wówczas, gdy z pawilonów tych – oprócz mieszkańców osiedla – korzystają także inne osoby. Bez znaczenia pozostawała przy tym okoliczność, kto był inwestorem tych pawilonów.

Z tego też powodu – zdaniem WSA – w rozpoznawanej w sprawie nie doszło do nadmiernego wywłaszczenia.

Skarga kasacyjna

Od wyroku sądu administracyjnego I instancji były właściciel wywiódł dalej skargę kasacyjną do NSA.

Zdaniem skarżącego, WSA w sposób nieuzasadniony przyjął zarówno, iż w rozpoznawanej sprawie nie można było czynić ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia spornej nieruchomości przez pryzmat umowy o oddaniu spornej nieruchomości w wieczyste użytkowanie, jak też, że decyzja o rozwiązaniu tej umowy nie mogła mieć żadnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku oraz – co najistotniejsze – że cel, na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

Po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej NSA wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, uznając, iż skarga ta zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący zasadnie wywiódł bowiem, iż wojewoda przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy naru...

Artykuł jest dostępny w całości tylko dla zalogowanych użytkowników.

Jak uzyskać dostęp? Wystarczy, że założysz bezpłatne konto lub zalogujesz się.
Czeka na Ciebie pakiet inspirujących materiałow pokazowych.
Załóż bezpłatne konto Zaloguj się

Przypisy